西安都市圈主要包括西安市全域，咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县，铜川市耀州区，渭南市临渭区、华州区、富平县，杨凌示范区，面积约为2.06万平方公里，2020年底常住人口1802万人。

 

　　目前，西安都市圈产业集聚初具规模，重点产业链支撑作用明显增强。

 

　　一是产业规模不断扩大。据初步核算，2021年，西安都市圈GDP为13564.42亿元，相较于2016年，增长51.57%。其中，第一产业增加值697.28亿元，增长19.78%；第二产业增加值4765.75亿元，增长33.02%；第三产业增加值8101.40亿元，增长69.33%，产业规模得到进一步提升。

 

　　二是“一核、两轴、多组团”产业格局初步形成。西安都市圈形成了以高新技术、先进制造业、现代化服务业等产业为代表的西安-咸阳核心区；以渭南市、杨凌区为代表的、化工、钢铁工业、现代农业、新材料等产业形成的东西向发展轴；以渭北三原、高陵、阎良、富平和铜川市为代表的航空、汽车、新能源、生物医药等产业形成的南北向发展轴。以航空航天、新材料等产业为核心的富平阎良组团，以临空经济为核心的空港咸阳经开组团等功能组团初步形成。

 

　　三是域内企业对产业链支撑作用较大。通过大数据分析，都市圈内注册资本达500万以上的企业有195398家，52%的企业对我省23条重点产业链有较强支撑作用。其中半导体、增材制造、输变电的入链企业分别为37975家、28081家和21627家，入链企业数量排名靠前。涉及航空、氢能、数控机床、乘用车等产业链的企业均超过10000家；重卡、智能传感器、光伏、钛及钛合金等产业链的企业超过5000家。

 

　　四是新型制造业发展步伐加快。都市圈加快培育以高端装备、新能源新材料、电子信息、航天航空、现代化工、生物医药为核心的先进制造产业集群，重点布局人工智能、大数据和云计算、5G、物联网、增材制造、机器人等一批战略新兴产业。2021年，西安中心城市规模以上工业增加值增长5.7%，战略性新兴产业产值增长27.6%，高技术制造业产值增长26.6%，装备制造业总产值增长23.4%。

 

　　五是科技创新能力持续增强。区域研发经费投入持续保持在3.9%左右，远高于全国平均的2.44%，位居全国前列。2021年以来，西安都市圈着力推动秦创原创新驱动平台建设，已形成国家级科技企业孵化器37个、省级孵化器80个、在孵企业14000余家，科技成果转化、培育科技型企业、赋能产业升级的能力进一步增强。

 

　　但是，西安都市圈产业布局与高质量发展有一些亟待破解的问题。

 

　　一是协调机制尚未建立，区域统筹发展亟待加强。目前，在省级层面已明确西安作为都市圈建设的主体地位，但尚未出台具体的行动计划和专项推进方案，致使各项工作推进缓慢，西安都市圈示范引领作用难以有效发挥。而西安主导推动都市圈主体责任不明确，都市圈协调推进机制及成本、收益、财税等分配机制还未建立，各区域城市参与都市圈建设的意愿不强、积极性不高，造成部分市、县（区）等待西安主导推进的被动局面。

 

　　二是产业缺乏统筹布局，同质化发展严重。产业结构面临同质化发展困境。西安经开区、高新区、航天基地布局有汽车、光伏等产业，项目布局分散；西安新城区、碑林区、莲湖区等老城区主要以文化旅游、现代商贸为主，产业单一、规模较小。城市间缺乏统一的产业分工协作，从核心区西安和咸阳来看，两地在电子信息、装备制造、纺织、文旅等方面虽有较好的产业基础，但产业布局规划衔接不紧、缺乏项目深度对接。在招商引资方面，咸阳和西咸新区都在大力发展氢能产业链，各自为政、相互竞争，难以形成整体合力和互补优势。重点产业链布局有待加强。通过对都市圈内注册资本500万以上的企业进行数据分析，域内企业对智能终端、新型显示、富硒食品、铝镁产业、陶瓷基复合材料等产业链的整体支撑力度不强，入链企业均不到2000家，上下游产业链发展滞后。重点企业上下游产业配套不尽完善。目前，都市圈产业集聚度低，成套加工配套能力较差。如比亚迪、陕汽、法士特、陕鼓、西电等大型企业，在省内平均配套率仅为35%左右，大量配套需要在省外完成。工业产业链条短，企业配套率不高，导致工业集群效应不强。

 

　　三是区域产业规模偏小，工业经济增长后劲不足。2021年西安GDP达1.06万亿，是同年南京的64.6%，成都的53.3%。西安都市圈中心城市的总体经济规模较小，加工制造业占比较低，产业链协作尚未形成，带动周边城市发展的能力亟待增强。渭南市、铜川市和咸阳市虽都建有高新区、经开区，但整体发展水平不高、体量偏小，存在明显短板。

 

　　此外，还存在科技创新能力不强，各类要素潜能发挥不够；发展环境有待优化，产业稳定运行面临挑战等问题。

 

　　因此，西安都市圈要实现高质量发展，必须对产业进行优化布局。

 

　　一是创新体制机制建设，形成区域协同发展整体合力。建议成立由省政府主要领导任组长，发改、商务、交通、财政等多个部门参与的西安都市圈专项工作领导小组，形成自上而下统筹、协调、督导的都市圈发展工作机制，全力推动都市圈区域内城市协同发展。设立西安都市圈专项工作领导小组办公室，配置资金使用权与项目审批权，负责制定西安都市圈发展目标任务、年度建设工作要点和考核方案。建立党政联席会议制度，研究解决都市圈产业发展问题。建立都市圈“统计分算、税收分成”的利益分享机制。加强各市县产业分工合作和产业链协同共建，支持都市圈内城市产业优势互补，合作共建产业园区，探索投资建设成本分担、GDP和税收等利益共享机制。加快推动都市圈区域城市共同签署《都市圈建设合作备忘录》，推动基础设施一体化、产业与创新协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、知识产权保护、联合招商等工作协同。打造项目池、资金池、人才池、土地池等都市圈“统一资源池”。推进都市圈居住证和户籍准入年限同城化累计互认互通，促进劳动力要素自由流动。

 

　　二是优化区域产业布局，加强都市圈产业链协作配套。加快出台都市圈产业协同发展规划，突出“四市一区”战略协同，发挥各市（区）优势，促进产业链与产业集群有效衔接。支持西安聚焦电子信息制造、汽车、航空航天、高端装备制造、新材料新能源、生物医药等产业，加快推进产业链创新链融合；咸阳重点围绕西安“六大产业”延链补链，探索发展光伏、氢能等产业，培育未来发展新增长点；渭南探索发展新材料、高端装备及增材制造、文旅健康等产业，形成以战略新兴产业为引领的现代产业体系；铜川大力发展新型建材、汽车配套、生物医药、航天卫星等新兴产业，实现“腾笼换鸟”；杨凌围绕现代农业产业链，发展现代种业、农产品精深加工、农业智能装备制造、涉农服务业等，推动三产融合发展。以都市圈县（市）为试点，加快推进“一县一业”发展战略，支持富平、泾阳、三原、兴平、礼泉等县分别以航天航空、高端装备制造、食品加工、国防工业、汽车零部件制造等产业为主导，扩大产业规模，积极融入西安制造业产业链，形成产业协同效应。支持周至、蓝田、乾县、武功等县以“旅游+农业”“旅游+康养”“旅游+文化”和电商物流等服务业为方向，向高品质、多样化升级，提升产业链价值。统筹规划都市圈土地资源，划定重点发展区、优化协同区、减量调整区等，以“亩均效益”和增值收益分配为导向，为西安老城区等区域传统产业转型升级、东部产业转移以及战略新兴产业布局落地提供土地资源保障。引导西安增量产业空间向战略性新兴产业倾斜，优先保障涉及国防安全与军民融合、“卡脖子”技术突破、国家战略高技术领域产业用地需求。统筹做好城市轨道交通与干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路等多种轨道交通制式及地面公交、城市慢行交通系统的衔接融合，构建以轨道交通为骨干的1小时通勤圈和商务圈。充分利用西安的品牌、市场、吸引力优势和周边区县的土地空间优势，加快出台产业优化配套政策，鼓励引导企业将研发、设计总部落户西安，相关配套制造业等占地较大的产业布局到都市圈其他区县。围绕比亚迪、陕汽、法士特、陕鼓、西电等大型企业产业链条，在渭北地区吸引落地一批配套制造业、生产性服务企业，做强产业协同配套体系。引导西安高校、医院与周边城市（镇）开展合作办学和联防救治等工作，推进域内基本公共服务均等化。

 

　　三是加快龙头企业培育，着力打造特色优势产业集群。围绕智能终端、新型显示、陶瓷基复合材料、光子等产业链，加快制定都市圈产业优惠政策。鼓励咸阳和西咸新区围绕氢能、智能制造等产业链，陆港、空港围绕临港产业、跨境贸易等协同招商。加强与东部地区合作，探索实行“东部企业+西部资源”“东部市场+西部产品”“东部总部+西部基地”“东部研发+西部制造”等新合作模式，以“西安+”周边市（县）的方式合作承接东部产业转移。通过政策打包扶持、进口商品税率调整等政策红利，引进和培育一批跨国服务贸易型、研发设计型、金融与投资型龙头企业。吸引一批中科院等国内领先的科研机构和具有全球影响力的龙头企业，在都市圈内投资建设研发机构和高新技术项目。围绕航空航天、先进制造、数字经济等重点产业链，打造龙头企业领航计划，精准服务和对接企业需求，对龙头企业引进的产业链上下游配套企业给予政策优惠倾斜，形成产业创新生态。重点围绕数字经济、人工智能、制造服务业等领域，大力培育扶持一批“专精特新”企业和“瞪羚企业”。对于有潜力的中小企业，可以通过产业基金投资的方式给予支持。创新中小企业土地供应模式，探索企业联合建设、分证登记等新机制。对“专精特新”企业，可按上年享受税前加计扣除政策的研发费用数额，给予10%的补贴，鼓励企业加大研发力度。

 

　　四是提高科技创新能力，推进产业链创新链深度融合。加快建立“四主体一联合”新型研发平台，鼓励龙头企业联合高校、科研院所建设研究院、研发中心等，面向国家和企业“卡脖子”难题实行“揭榜挂帅”，强化应用牵引的基础研究，突破关键技术瓶颈。围绕龙头企业紧缺人才，实施校企联合“百千万卓越工程人才培养计划”，组建“工程师+科学家”团队，落实“双导师制”，在科技创新实践中培养创新人才；打造企业联合高校和科研平台的引才机制，引导校企合作设立“海外人才发展基金”，建立“项目单位保障薪酬+项目配套补贴”的政策，支持校企联合引进的高层次海外人才。鼓励科研院所、高等院校、科技创新企业将专利技术、研究成果和发展信息等科技成果，以共享共建模式上传至秦创原综合服务平台。进一步打通秦创原综合服务平台与智汇秦科技、陕西省技术转移中心等科技平台的对接，实现全省科技资源的整合与共享。建立秦创原与各区域园区的科技资源开放共建共享机制，利用科技基础设施、科学数据、国家重点实验室和工程技术研究中心等科技资源平台优势，促进人才、技术和资金等创新要素在圈内畅通流动。建立科技成果产业化的优惠政策和奖补机制，加强对科技服务企业和相关从业人员的政策支持与保障，按成果转化实际交易额给予其资金补贴和奖励。加快推进工业互联网示范项目建设，重点选择航空航天、汽车、电子设备等产业打造特色工业互联网平台。培养支持一批农业大数据、云计算应用与示范项目，重点实现农业生产作业智能化、农业资源环境监测、农产品质量安全追溯等。推进数字技术在新一代医疗大健康、物流、金融等行业的创新应用。完善大数据资源运营平台，打通数据资源交易、交换与共享，实现数据要素价值充分释放。

 

　　五是打造一流营商环境，护航产业高质量发展。提升线上线下一体化政务服务水平，实现在线服务平台的审批事项全流程网上办理。加快旧城区基础设施改造和周边城市公共服务设施提升，解决新旧城区营商环境差距。完善市场监管制度，规范行政执法行为，解决多头执法、重复执法等问题，提高政府公信力。优化中小企业投融资环境，梳理产业链上投融资堵点，建立健全政府性融资担保风险分担补偿机制，为企业投融资创造有利条件。建立支持性创业服务平台，在创业基地建设、辅导服务、创业项目等方面给予政策和资金扶持。围绕人才工作环境和市场环境，加快构建引才、育才、用才、留才的政策体系，解决人才流失、企业用工不足等问题。充分利用西安空港、陆港以及自贸区优势，建立西部空陆联运中心，助力都市圈航空制造、电子信息产业做大做强。利用产业投资资金引导等方式，重点招揽出口企业、国际电商巨头以及在欧亚线路具有优势的国际国内快递巨头向都市圈聚集。创新涉外投资金融服务，为企业发展涉外经济提供资金支持。建立产业链供应链风险预警机制，加强供应链安全风险预警提示与管控，识别薄弱环节和对外依存度，助力提升企业对整个供应链的可视度和管控能力。建立重点产业实时监测预警平台，加强风险评估和指导，引导企业开展备链计划，构建多边采购与后备供应风险管理机制。

 

　　陕西省决策咨询委员会课题组

 

　　课题组顾问：张光强

 

　　课题组组长：谭策吾

 

　　课题副组长：冯耕中  李同昇

 

　　课题组成员：苏三庆  王益辉  张  沛  蒋建军  杨晓强  刘晓林  

 

　　薛  亮  刘  祺  刘缨缨  李  毅