农业生产托管是农户自种、流转之外适合我国“大国小农”国情农情的一种新的生产经营方式，农户在不流转土地经营权的情况下，将耕种防收等全部或部分作业环节委托给农民合作社、农业企业等服务主体来完成。这是贯彻落实习近平总书记“健全农业社会化服务体系”“提高粮食生产效益、增加农民种粮收入”等重要指示的创新抓手，对促进小农户与现代农业发展有机衔接、发展服务带动型适度规模经营意义重大。

 

　　推进农业生产托管服务的主要做法

 

　　近年来，陕西省农业生产托管发展成效显著，培育各类服务主体2.8万个，托管服务面积5020.4万亩次，其中粮食托管4427.5万亩次，惠及小农户等227.7万户，覆盖玉米、小麦、油菜、水稻、苹果、猕猴桃、花椒等产业，初步形成专业化社会化托管服务的良好局面。

 

　　一是多层次搭建政策支持体系。先后出台培育新型农业经营主体、推进适度规模经营等4个意见，明确要求推进农业生产托管服务。将生产托管纳入新修订的合作社法实施办法，支持合作社开展生产托管服务。省农业农村厅、财政厅出台加快发展农业社会化服务实施意见，明确6项任务和4项保障措施。制定陕西省粮油作物和苹果等托管服务规范，推广制式合同，持续强化规范性建设。

 

　　二是多元化培育托管服务主体。每年安排8000多万元，支持合作社为农户提供种养加产贮销等托管服务。龙头企业通过基地建设、订单农业为农户提供全产业链托管服务。每年近5亿元支持1000个村集体股份经济合作社购置机械，或入股、融资给专业合作社服务农户。深化“政银”合作，推动金融机构为托管服务主体和农户定制优惠、简便、快捷的信贷产品。

 

　　三是多举措推进托管项目实施。选择党政领导重视、农经力量较强、主体实力突出，产业优势明显的县区作为示范县承担生产托管项目，每个县安排资金200万元以上，全省累计确定社会化服务示范县91个，已安排资金5.87亿元。将土地深松、产业发展、合作社发展等项目向示范县倾斜。每个农民合作社示范县叠加扶持200万元，推进合作社为社员和农户开展托管服务。

 

　　农业生产托管服务的主要模式

 

　　各地聚焦粮食作物服务小农户，依托资源禀赋因地制宜推广生产托管，初步形成了陕北玉米、马铃薯托管，关中小麦、玉米托管，陕南水稻、油菜托管，白水、礼泉、洛川、眉县果园托管和韩城市花椒托管等百花齐放的格局，探索出五大服务模式。

 

　　一是农业企业为引领，构建“3+1+1”服务站整镇推进模式。中化现代农业（陕西）有限公司、渭南绿盛农服、金丰公社等一批龙头企业发挥行业优势，带动当地主体共同托管。中化农业以乡镇为单位，将3家种植合作社、1家农机合作社、1家粮食集并主体连成利益共同体，建立MAP“3+1+1”星级服务站。通过服务站把中化农业的良种良药、先进技术、MAP数字农业系统和金融保险等成套方案用于托管服务，仅在大荔县就有30家MAP乡村星级服务站，为11个镇、120个村的15万亩耕地提供综合服务，联农带农3500余户，帮助小农户平均提高综合收益超过15%，农户增收超过2400万元。

 

　　二是合作社为主体，形成“1+N”个“托管员”专业化服务模式。合作社以农户为成员，熟悉农情、数量众多，是当之无愧的主要托管力量，特别是示范社凝聚力、带动力、服务力更为突出。西安长丰合作社是国家示范社，在农村遴选种田能手、“土专家”、农机手和村干部为“托管员”，推行1个合作社+N个“托管员”服务机制。每个托管员负责300亩以上集中连片托管业务，其工资与服务面积和质量挂钩，并有加价不超过10%收购小麦、降价不超过10%收服务费的权限，目前已形成80多人托管员团队，为6个乡镇120个村6000余农户3万亩耕地全托管服务。

 

　　三是村集体为主导，推进“1+1+N”整村托管模式。榆林市榆阳区在推进“一户一田”和产权制度改革的基础上，建立“区乡政府引导、村集体主导、农户参与”的组织形式，形成村集体股份经济合作社+农机专业合作社+全村农户的“1+1+N”整村托管服务机制。2021年该区补浪河乡整村推进玉米托管5.5万亩，服务农户4580户，农户亩均托管收入较土地流转高出600元以上。

 

　　四是托管协会为依托，建立县镇村三级服务网络果园托管模式。白水县成立果园托管协会，建立县、镇、村三级果园托管服务体系，形成“协会组织、主体服务、农户受益”的果园托管机制。该协会已组织35家企业和合作社，对兜底贫困户提供产供销全托管服务，对缺技术少资金的贫困户实行管、防、收和提供生产资料的半托管，对非贫困户采用收费全托、半托和果品入股、售后付款及盈余分红等方式托管。全县托管果园4.8万亩，惠及7132户，其中贫困户1739户，亩均增收1500元。

 

　　五是联合社为中心，建成“农技、农机、农资、农咨”四位一体全程托管模式。合阳县通过农民合作社升级、家庭农场提质、社会化服务组织孵育“三大工程”，多角度、全方位培育服务主体，解决“谁来服务”的问题。成立一心农业专业合作社联合社，以“一对一用心服务”为宗旨，联合西北农林科技大学专家、县农技站、植保站组建服务团队，与云天化、红四方等知名农资企业合作，与惠达科技、农芯装备联手，建成集“农技、农机、农资、农询”四位一体的农服基地，形成“主体联合、分区实施、县域调度、全程托管”的服务模式，使托管服务更智慧、更精准、更有效。目前联合社入社机手、飞手154人，大拖拉机、联合收割机、无人机等服务设备700多台（套），已签订小麦全程托管服务合同6万亩，每亩节本增效200元。

 

　　农业生产托管服务的积极作用

 

　　农业生产托管服务通过经营方式的改变，用服务规模化很好地弥补土地流转规模经营的不足，找到了小农户和现代农业有机衔接的基本途径和主要机制，成为构建现代农业经营体系、转变农业发展方式、加快推进农业现代化的重大创新，在陕西实现五个“有利于”。

 

　　一是有利于破解“谁来种地、怎么种地”的难题，保障粮食安全。生产托管既解决了种地“兼业化”“老龄化”问题，又规避了流转后跑路及“非粮化”“非农化”等弊端，还能促进撂荒地扩种复种，扩大了播种面积，提高了管理水平，增加了粮食产量。大荔县托管小麦亩产746公斤，创关中夏粮高产新记录。礼泉县借助托管项目实施，整治复耕土地2120亩，打造撂荒地示范园50亩。

 

　　二是有利于丰富和完善农村基本经营制度，发展规模经营。生产托管将小农户的“绺绺田”集中连片种植，田间沟渠、小路、田坎等应种尽种，平均增加种植面积10％以上。有的地方依托生产托管配套农业基建，改一年一收为一年两收，种粮效益大幅提高，收入倍增。托管让实行家庭经营的农户分享到规模经营的收益，实现“种地打工两不误”“增产增收不丢地”，既不流转土地又能发展适度规模经营。

 

　　三是有利于实现节本增效增收，壮大集体经济。据调查，渭南市临渭区粮食托管后亩均生产成本下降60到100元，亩均增产50到100公斤，亩均收益增加100到200元。白水县苹果托管后亩均年产量增加19%，优果率增加16%，产值增加19%。特别是发挥村集体经济组织作用，集中连片种植，节本增效更明显，村集体还拓宽了增收渠道。榆林市榆阳区补浪河乡整乡推进玉米托管，生产成本下降10%，农民收入较全区高出近8个百分点，实现小农户、村集体、服务主体和政府多方共赢，为壮大村集体经济找到了新路径。

 

　　四是有利于促进小农户与现代农业有机衔接，发展现代农业。服务主体通过托管将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，切实解决小农户经营粗放、生产效率低下等问题，推进农业高质量发展。同时，通过增加服务环节，从耕、种、管、收向烘、储、加、销、贷等延伸，向农业全过程全链条覆盖，有效增强了小农户融入现代农业的能力。在小麦蚜虫和条锈病大面积爆发时，渭南市经开区通过优质农资、无人机植保、智能农机等托管服务，及时有效地挽回了损失，托管麦田亩产较周边小农户高100到200斤左右，无人机植保化学农药使用量减少5%，用水量减少80%，比传统人工防治效率提高10倍，防治效果提高5%。

 

　　五是有利于通过“藏粮于服”落实“藏粮于地”“藏粮于技”战略，提高种粮效益。服务主体在为小农户开展生产托管服务中，将农户手中的“地”和专家手里的“技”有机结合，使“藏粮于地”“藏粮于技”融为一体，用“藏粮于服”保障粮食安全的“最后一公里”。全程托管让农民“一份地获三份利（土地保底、务工工资、二次返利）”。随着现代农业加快发展，托管服务恰逢其时，前景广阔。

 

　　陕西省农业生产托管服务的发展短板

 

　　一是托管规模偏小，服务质量不高。全国有6个省托管面积超1亿亩次，而陕西省刚过5000万亩次，服务规模还显太小，特别是综合托管及全程托管比重较低，主要提供植保、农资、机耕机收等一般性服务。能够通过托管引领农户种植优质品种并进入高端市场的服务太少，开展工厂化育苗、烘干仓储等现代农业关键环节的服务更少，拓展到秸秆还田、地膜回收等实现农业绿色发展的服务很不充分。

 

　　二是主体实力不强，行业管理滞后。90%的服务主体装备单一，人才缺乏，能力有限。指导服务主要是县级农经站唱独角戏，人力不足，合力不够，监管欠缺，应用农服平台和服务主体名录库推进行业管理不充分。

 

　　三是土地集中困难，配套支持不够。一些上年纪农户恋土情结严重，还在观望托管服务。有的村集体经济组织统一服务能力有限，土地集中连片却难以打破地界。有的地方农田基本建设、水利设施等支持不到位，制约托管扩面提升。

 

　　四是基层力量不够，推进仍需加快。托管服务上级重视、农民欢迎，但县乡推进实施和宣传培训不够。一些贫困县托管项目资金被整合，个别县区实施项目需招标、验收，提供税票，增加服务成本。乡镇农经人员不足，没有专项经费，影响实施效果。

 

　　推进农业生产托管服务的对策建议

 

　　一是以奖代补，“组合拳”推进。一要增加财政支持。中央和地方财政应继续加大专项资金规模，实现托管服务覆盖所有粮食生产县区。二要转变涉农项目的扶持方式。将耕地保护资金、农机深松、冷库建设等由补主体、补装备、补作业向补服务转变，考核验收以服务农户生产面积或产生收入为标准进行补助。三要实行“以奖代补”。运用托管服务机具作业定位等大数据与群众满意度调查相结合的办法，直接奖补到符合条件的服务主体，避免不必要的招标、验收等复杂程序，促进“阳光”服务。四要加大配套金融服务。利用财政补助撬动金融资本支持托管服务，对服务主体授信，推广“托管贷”。同步跟进“政策性保险+商业保险”，发展互助保险，共同支持托管服务。五要允许服务主体享受叠加扶持或补贴。只要是实实在在服务小农户的主体，就可以同时享受不同的扶持或补贴，将托管服务与高标准农田建设、合作社扶持、集体经济发展等项目资金紧密结合，通过托管服务，让小农户种粮不掏钱还赚钱，实现国家补贴产粮食、农民种粮有票子。

 

　　二是以“点”示范，整县乡推进。在农业生产托管示范县区、示范乡镇，实施整区域托管服务全覆盖“111”三年行动，即省级确定10个以上示范县区、每市确定10个示范乡镇、每县区确定10个示范村组，与乡村振兴示范、农民合作社示范、冷链建设示范等有关农业产业发展的示范建设相结合，项目资金给予倾斜，开展整县区、整乡镇、整村组生产托管服务，用三年时间实现对小农户托管服务全覆盖，打造一批生产托管全覆盖示范县。

 

　　三是以“社”为主，多主体推进。农业生产托管服务主体实现了多元化，有农业企业、专业合作社、家庭农场，还有国有农场以及新型村集体经济组织等。其中专业合作社是农民自愿组建、数量众多、贴近农民的组织，村组（股份）经济合作社由集体经济组织的全体成员自然组成，有组织农户、综合应用村组各种资源、提供居间服务的优势。这两个“社”就是农户身边的服务主体，拥有组织农民、统一服务等功能，要支持鼓励其发挥各自优势、取长补短、相互补充，共同组织小农户接受托管等社会化服务。同时支持中化、金丰公社、绿盛农服等服务企业，与邮政、农垦、供销社、国有农场等以资金、技术、服务等要素为纽带，与专业合作社和（股份）经济合作社加强联合合作，形成“公司+合作社+农户”的利益联结机制，直接或间接引领小农户和现代农业有机衔接。

 

　　四是以粮为“纲”，果畜菜推进。生产托管首先要聚焦粮油等重要农产品生产关键薄弱环节，发展规模化种植，努力打造粮食生产现代组织化方式、高效种植模式，保障粮食安全和重要农产品的有效供给。同时，要探索现代特色产业托管服务方式，引导服务主体积极开辟新的服务领域，推动服务范围从粮油等大宗农作物向果菜茶菌药等经济作物拓展，从种植业向养殖业延伸。

 

　　五是以“产”为首，产业链推进。依托农业生产托管。项目实施，完善耕种防收的产中环节托管服务机制，积累托管经验，提高服务能力，做大主体实力。支持有实力、有条件的服务主体从产中向产前测土改土、调整种养结构、提供生产技术方案，产后收储、加工、分包、运输、营销等环节，以及金融保险等配套服务延伸，实行保底分红，实现小农生产由产品经济、商品经济向产业经济转变，不断提升储加销服务的溢出效应。扶持以市场化方式整合农资、农机、农艺、技术、信息、人才等各类生产要素的龙头企业，以科技创新为主动力、原料基地为主阵地、产业园区为主战场，统筹联合合作社等服务主体为小农户提供全产业链托管服务，提高托管服务规模化、集约化、专业化、标准化、信息化水平。

 

　　陕西省农业农村厅课题组

 

　　课题组成员：张旭锋  庹书炜  张凤  黄浩  康宁