“亩均论英雄”综合改革是高质量发展的内在要求，也是推动高质量发展的重要抓手。2021年10月省政府印发了《关于推行“亩均论英雄”综合改革的指导意见》，成立由省政府主要领导任组长的改革领导小组，改革进入全面实施阶段。为进一步推进陕西“亩均论英雄”综合改革，省决咨委课题组赴浙江及省内有关市区进行了深入调研。

 

　　浙江经验

 

　　浙江省先行推广实施此项改革，在综合评价及应用、配套政策改革、“提高亩均效益十法”等方面取得显著成效，为陕西提供了宝贵经验和启示。

 

　　在评价方面，坚持县级主体和省市县三级联动相结合，强化分县域、分行业、分园区的“亩均论英雄”综合评价。拓展评价对象范围，在完成规上工业企业和占地5亩以上规下工业企业综合评价的基础上，拓宽到全部拥有自主土地使用权的规模以下工业，科学制定规下企业同规上企业无缝对接的排序归档机制，以企业综合评价推进小企业升级为规上企业。拓展评价领域，对31个制造业行业以及服务业重点行业开展“亩均效益”综合评价，实现工业、服务业企业亩均论英雄综合评价全覆盖。

 

　　在激励倒逼政策方面，完善电价、水价、城镇土地使用税、排污费等差别化收费机制，把降低企业成本与倒逼企业加强要素节约集约利用结合起来。完善土地、能源、环境容量、水资源、财政资金等要素配置机制。按照亩产论英雄、节能论英雄、节水论英雄、环境论英雄、绩效论英雄的要求，制定以单位建设用地增加值为基础的土地配置制度、以单位增加值能耗为基础的用能权交易制度、以水定产以水定城的水资源配置制度、主要污染物排放财政收费制度。

 

　　在推动产业创新升级方面，制定实施行业投资强度和产出效益规范，在制造业、服务业、特色小镇、经济技术开发区等领域实施“亩均效益”领跑者行动，遴选一批“亩均论英雄”改革示范园区和示范企业，大力宣传推广“提高亩均效益十法”。发展优势产业和新兴产业，加快形成以先进制造业、高新技术产业和现代服务业为主的现代产业体系。对于以数字经济为核心的新经济，实施数字经济“一号工程”，适时开展“亩均效益”评价。

 

　　陕西实际

 

　　陕西受土地、能源、水资源等资源约束较为明显。国土面积20.58万平方公里，仅占全国总面积的2.1%，特别是平原面积仅3.9万平方公里，属于发展空间、土地资源较少的省份，工业用地占建设用地比重仅7.6%；因资源禀赋和产业结构，陕西肩负着“保能源安全”重要使命，承担着国家能源供给重任，亩均能源消费量约65.76吨标煤，高出全国平均水平10.14吨标煤，是全国能耗较高的地区之一；人均水资源量1125立方米，仅占全国平均水平的一半，水资源制约发展瓶颈明显。

 

　　总体经济实力、财政收入、城市发展、县域经济等都与浙江差距明显，新冠疫情进一步加剧了对经济的冲击。在资源约束的压力下和高质量发展的要求下，陕西推进“亩均论英雄”改革势在必行、任务艰巨。

 

　　据陕西省自然资源厅统计，2020年陕西亩均增加值约85.7万元，建设用地亩均GDP 18.8万元，都远低于浙江，亩均效益明显落后。不同区域间亩均产出差别较大，西安高新区亩均税费，比位居第二的咸阳高新区高出60%以上。各高新区亩均效益差异与其产业结构密切相关，宝鸡亩均工业总产值是西安的88.5%，但亩均税费则仅有西安的50%，主要原因是宝鸡高新区产业结构以工业为主，但西安高新区在工业之外，服务业也比较发达，咸阳高新区亩均税费与宝鸡相近，但亩均工业总产值仅有宝鸡的40%左右。

 

　　目前，西安、咸阳、榆林、安康等地已进行了“亩均论英雄”的初步探索和实践，但仍处于起步阶段。

 

　　对策建议

 

　　（一）充分认识改革是推动高质量发展的重要机制。高质量发展是经济、规模、结构、速度、安全等因素高效有机的融合，从而实现更大更优的发展效益。提高全要素生产率是高质量发展的动力源泉，资源配置效率对全要素生产率发挥根本性作用，而“亩均论英雄”综合改革核心是通过亩均效益考核评价和资源要素差别化配置，推动资源要素向优质高效领域集中，以最小的资源环境代价获得最大的产出效益，从而实现高质量发展。把“亩均”理念贯穿到经济社会高质量发展的各个领域和全过程，通过分解任务、落实工作，使之成为转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的有力抓手。

 

　　提高思想认识，切实把改革作为必须要完成的硬性任务。建议将改革教育纳入干部培训计划。全面扩大和提升对“亩均论英雄”综合改革的认知，加快推进全省上下形成共识，提高改革执行力。由主管部门负责，分别对省、市、县各级主管领导，规上企业、重点产业、园区负责人等，开展有计划的培训教育，用认知提高推动产业结构升级。

 

　　建议逐步扩大改革的范围。鉴于陕西产业发展的实际，三产占比已超过二产，省会西安经济首位度高达38.3%，居全国第4，西安市服务业占比高达63.7%，此项改革向服务业扩展正当其时。应学习上海经验，以西安市为重点，将服务业纳入改革范畴，在总部经济、楼宇经济、重点商业街区等领域实施，逐步延伸到贸易物流、设施农业、规模养殖等领域，探索商贸、金融、物流、农业等分类评价机制。将省级以上开发区作为“亩均”改革的突破口，逐步拓展到全部园区、开发区、重点示范镇等。

 

　　建议逐步充实改革的内容。结合陕西能源大省实际，建议以该项改革推动“双碳”战略政策落地，提升园区、厂区、楼宇的节能降耗水平。注重改革实践操作上的智能化、网络化、数字化，加快数字与产业融合，破解核心技术“卡脖子”、信息孤岛等发展难题，搭建数字经济重大战略平台，为全省制造业“换道超车”奠定基础。将“亩均”改革与数字经济发展、传统产业改造提升、新兴产业培育、园区提升、行业整治等重点工作深度融合，创新改革工作的载体和举措，推动改革内涵再丰富、外延再拓展。

 

　　建议加强对改革的宣传与立法工作。充分发挥媒体作用，及时准确发布改革信息和政策法规解读，正确引导企业预期，切实转变企业发展理念，并广泛通过招商、培训、会议等各种方式，合力推动形成有利于此项改革深化的良好氛围。将改革决策同立法决策有机结合，进一步增强改革的影响力、穿透力和有效性。通过立法引领改革方向，推进改革进程，保障改革成果，确保改革在相关标准规范、奖励处罚措施、差异化资源配置等各个方面于法有据。鼓励和指导地方结合本地实际出台相关法规规章或规范性文件。

 

　　（二）健全考核评价体系，强化数字政府抓手。加强组织领导，形成工作合力，完善改革的推进机制。加快建立健全市、县（园区）相应的工作推进机制，形成“全省联网、全面覆盖”的组织体系，建立全省各部门、各层级“亩均”改革的联席会议制度，形成全省统筹，部门协同，以市为主进行考核，各县（区）和园区具体承载、分解落实的工作体系。建议简政放权，除跨区域的重大项目、需要上报国家的项目、涉及省级层面要素分配的项目外，其他项目的审批可下放或委托到市、县，建立科学分解、动态调节、有效互补的指标任务分工体系，出台全省改革的责任分工与工作任务要点以及时间表和路线图，指导各市、县（区）根据省上有关文件精神，加快制定完善各地改革的实施意见，建立健全改革的工作机制。

 

　　将改革评价结果纳入各级领导班子和领导干部考核体系。出台“亩均论英雄”综合改革的考核办法，将其作为领导班子和领导干部考核内容，结果纳入年度评价体系。完善考核指标体系，指导地方兼顾区域发展阶段特征和产业特色制定考核评价指标，全面深入推动高质量发展。将改革工作列为省政府督察激励事项，完善激励奖励措施与督察机制，加大考核与督查问责力度。

 

　　建设“亩均”大数据平台，加快推动数字政府改革。充分借助遥感、GIS、人工智能等科技手段，综合部门数据、地方上报数据、企业公开数据等，开发集“采集、核实、运算、汇总、应用、展示、共享”等多功能为一体的省、市、县、园区四级综合评价大数据平台，绘制企业亩均效益“电子地图”，实现企业全部信息“上云”，依托省政务大数据局等职能部门，纳入数字政府统筹管理。制定《“亩均论英雄”综合评价改革有关数据交换共享办法》，以及涉企数据多部门共享机制和数据导入规范，明确“亩均效益”数据共享标准体系和相关要求，加强数据运维管理，建立数据台账。推动数字政府改革，充分叠加“多规合一”、“一窗服务”、“最多跑一次”等改革试点，建立“一窗受理、集成服务”，实现企业事项“一次结办”，探索标准化的改革举措。

 

　　加强评价工作的科学性、规范性，建立健全数据标准、权责、监管、使用、保密和公开等政策。出台规范性文件，统一数据口径、统计规则、取数职责、工作流程、时间节点等，确立“谁主管、谁调查、谁负责”的原则规范获取数据。积极推进指标明确、企业填报、部门核实、汇总归集等数据采集各环节的规范性，确保基础数据准确完整。建议工信部门编制《企业“亩均论英雄”综合评价工作手册》，积极推进评价流程标准化，将评价过程分解为若干项规定动作，明确每项动作标准、内容、流程、时间节点、责任分工。以县(市、区)为主体，分类分档建立“企业体检档案”，逐步在全省推广以企业综合评价结果为依据的“一企一单”体检表送达制度，对企业、园区、县市区实现动态监测。

 

　　（三）探索实施差异化精准策略，优化资源要素配置。建议引入第三方评估，建立专家库，通过“部门调取企业名单-属地政府核查校对-亩均办审核汇总”的办法，探索实施差异化精准策略。研究出台《深化企业“亩均论英雄”综合改革差别化政策实施细则（试行）》，逐步完善资源要素优化配置机制。按照利用效率高、要素供给多的原则，构建年度用地、用能、排放、创新要素等资源分配与“亩均效益”绩效挂钩的激励约束机制，探索把自然资源、用能权等交易纳入公共资源交易平台。鼓励各地依据行业特点和发展导向，对各项指标实行差别化权重赋值，增强评价工作精准度。

 

　　实施指标权重差异化赋值，探索精准科学化策略。对于生态承载能力弱的地区，可适当加大单位能耗增加值、单位排污权增加值等绿色发展指标权重；对于科技创新能力较弱的地区，可适当加大研发投入占比等指标权重；对省级以上开发区等平台，应集中体现平台定位和核心功能。对重点企业和产业探索差异化精准扶持，对重点民生保障企业和重要防疫物资生产企业、高质量重点项目等，各地可通过适当加分等措施给予特殊扶持。对受疫情或自然灾害等不可抗力因素导致“亩均效益”下滑的企业，以及在产业链中占据比较重要位置的企业或产业，给予一定“保护措施”。引导各园区按区域、行业、产业等制订差异化的招商引资门槛，紧扣核心产业选择推行此项改革，促进项目由中心向周边扩散，优化产业整体空间布局。

 

　　建议财政、金融部门制定差别化的财税和金融政策。设立以财政资金为基础，整合相关资金的改革专项资金，根据评价结果制定在财政资金、人才引育、项目建设、创新驱动等方面差别化的财税扶持政策。支持金融机构在信用评级、贷款准入、还款方式和利率优惠等金融服务方面实施差别化信贷政策。鼓励金融机构创新推出工业领域绿色企业(项目)系列贷，对绿色企业(项目)按不同星级，按投产时间，给予不同级别的利率优惠。

 

　　建议自然资源部门制定差别化用地政策。构建年度用地计划与市、县(区)“亩均效益”绩效挂钩的激励约束机制。完善新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩制度，开展存量盘活挂钩项目核查，编制挂钩方案。鼓励工业用地弹性出让，探索产业用地混合利用，推行弹性年期出让、先租后让等制度，降低企业用地成本，实行更加灵活的供地政策。全面整治“低小散”企业，研究制定企业技改升级实施方案，推行“零地技改”，实施“零土地”技改项目审批制度改革，实行承诺验收制。

 

　　建议环保部门制定差别化环境政策。构建年度排放量与市、县(区)“亩均”绩效挂钩的激励约束机制。完善主要污染物总量指标量化管理、主要污染物总量削减替代、主要污染物总量控制激励等制度。按照谁受益谁补偿、谁污染谁付费的要求，在全省重点生态功能区的县域和园区，全面建立财政奖惩与主要污染物排放总量、出境水质和森林质量挂钩机制。

 

　　建议发改部门制定差别化的用能政策。依据省政府下放的权限，按照国家、省相关差别电价政策和规定程序制定政策，实施差别电价。对医药、化工、造纸、化纤、印染、制革、冶炼等行业中的高耗水企业，实行差别水价政策。完善市、县(区)碳排放量和单位GDP碳排放降低率核算、考核等有关制度，构建年度单位GDP碳排放降低与“亩均”绩效挂钩的激励约束机制。

 

　　（四）着眼创新驱动，加快改革实施与落地。推动要素驱动型向创新驱动型转变，加快提升产业的创新力和竞争力，是“亩均论英雄”改革的出发点和落脚点。

 

　　加强示范引领。建议科技、发改等部门按照《指导意见》，完善有关创新要素配置制度，构建创新要素与“亩产效益”挂钩的激励约束机制，有序推进劳动力、资本、技术、数据等要素改革举措落地，出台《陕西省“亩均效益”领跑行动计划》，将秦创原、西安高新区等基础较好的项目或开发区作为改革创新的先锋，建立领跑行动目标“一年大提升，两年走前列，四年成示范”。在创新要素分配方面给予倾斜，建立改革创新的主战场，引导其他地区和企业对标先进、补齐短板，加强技术、管理、制造方式、商业模式等创新，加快“亩均效益”提档升级。

 

　　规范项目投资。出台《陕西制造业行业新增项目投资强度和产出效益规范指南》，分区域、分行业设置相应的投资强度、亩均产出、能耗地耗、污染排放、安全生产等标准和门槛，建立健全项目预审制度，建立相对统一的市场准入标准体系，探索设置技术、人才、质量、品牌等软性投资指标，动态调整，纳入土地“招拍挂”出让条件，并将标准从新增建设用地逐步向存量企业覆盖。建立“一库一码”制度（在线平台项目库和贯穿项目全周期的唯一代码），实行分行业分领域分阶段协同管理，严把用地指标安排、项目准入、履约管理等环节，对建成项目开展后评价，建立“源头管控、能批能收”全流程监管机制。

 

　　着力整治提升。根据已出台的《陕西省省级以上开发区工业投资项目“标准地”改革工作指引（试行）》，加快健全更加符合高质量发展的“标准地”制度体系。扎实开展“标准地”试点，规范新增工业投资项目“标准地”管理，建立工业投资项目“标准地+承诺制”工作机制，推行“一码管地”，全面提升土地精细化管理。根据已出台的《陕西省人民政府办公厅关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》，实施“增存挂钩”机制，提升土地利用效率，推动城市有机更新、低效用地再开发，开展自然资源确权登记，推进“交地（房）即交证”改革。加快推动“五未”土地整治（批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标），建议省级部门出台《“五未”土地认定标准和处置办法》《进一步加强闲置土地处置工作的意见》，严肃查处闲置用地，引导搁置项目的改造、升级、盘活。支持各市、县（区）通过依法依规收回、流转、协议置换、盘活存量、“退二优二”、“退二进三”、收购储备等方式实施低效用地再开发。

 

　　注意尺度合理。在改革推动的过程中，忌急功近利、一哄而起、一哄而散。改革实施应合理安排次序，先易后难，逐步化解，全面推开。全面辩证认识“亩均论英雄”的基本要求，不能异化为“唯亩均论英雄”，不能一刀切而忽视了企业的社会责任，以及园区的产城融合、民生保障等职能。“亩均论英雄”是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键一招，不能异化为“唯一一招”。投资强度等指标不等同于高质量发展，如果只看“绩优股”，无形中会失去许多“潜力股”。有些科创型项目虽然起点不高，规模不大，但成长性好、爆发力强，不能简单套用量化指标来衡量，要根据具体情况，充分考虑地区和行业差异，设置专项评价办法。

 

　　陕西省决策咨询委员会课题组

 

　　课题组顾问：李金柱

 

　　课题组组长：郑志飚

 

　　课题副组长: 刘西建

 

　　课题组成员：王海燕  柯淑娥  张建国  钟  晟  魏文章  冯宗宪

 

　　冯煜雯  胡建波  任战利

 

　　课题执笔人：冯煜雯