作为陕西经济发展的“火车头”和西部大开发新格局的重要支撑，关中平原城市群在推进高质量发展的新时期有着重要责任和使命。尽管具备相对较好的经济社会发展基础，但关中平原城市群内部发展不平衡不充分的问题同样严峻，城市间、城乡间、城市内部以及乡村内部的发展差距并存交织、相互影响，总体富裕和发展共享水平均有较大提升空间。“十四五”时期，关中平原城市群如何推进高质量发展，进而为陕西省以及西部地区的高质量发展探索有益经验。

　　推动经济高质量发展，提高总体富裕水平

　　强化西安辐射带动功能，提高关中平原城市群的经济协作能力。一是深度融入共建“一带一路”，加快建设“三中心两高地一枢纽”，增强西安的要素与产业吸引力、集聚力、承载力，提升西安作为国家中心城市的竞争力和影响力，显著提高西安对关中平原城市群内其他城市发展的辐射带动能力。二是以一体化、协同化、共享化优化西安都市圈空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务布局。深化西咸一体化发展，加快重要节点城市建设，推动宝鸡发展壮大成为关中平原城市群的副核心城市，将渭南打造成秦晋豫黄河三角区的中心城市，促进铜川加快产业转型升级，进一步增强杨凌、运城和天水等节点城市的要素集聚力。在各城市竞争能力提升的同时，通过强化西安的辐射带动功能进一步促进城市间分工协作，以更加优化的分工协作带动城市群的高质量发展，进而提升关中平原城市群的总体富裕水平。

　　优化产业结构，加速打造一批先进产业集群。一是深化农业供给侧结构性改革。以杨凌农业高新技术产业园区为示范，进一步加强水资源匮乏地区的农业科技创新，培育壮大农产品龙头企业，加速打造粮食、果蔬、中药材和畜产品等农产品加工产业集群。二是进一步深化制造业供给侧结构性改革，落实《中国制造2025》陕西实施意见，以秦创源建设为牵引，加速打造更加先进的新能源、新材料、生物医药、高端装备制造和信息技术等产业集群，推动形成以西安为核心，宝鸡和咸阳为两翼的产业布局。以航空航天、新材料和高端装备制造等优势产业的创新创造为牵引，推进产业关键技术的研发与成果转化，进而推动产业链的转型升级。

杨凌智慧农业示范园

　　促进公共服务优质共享，提高机会公平程度

　　促进优质教育资源共享。进一步提升教育财政投入，全面提升域内教育质量，加速推进域内教育现代化。加强乡村教师队伍的建设，推进义务教育阶段乡村公立学校的标准化建设，探索建造覆盖全域的城乡教育共同体，推动城乡义务教育的均衡发展。推动开展多样化的教育合作，鼓励域内城乡高中和义务教育阶段学校探索师资交流、线上同步课堂、结对帮扶以及联合共建等形式，共享优质的教育资源，进一步缩小城乡教育差距。探索建造城市群数字教育服务体系，形成线上线下双向互动的网络学习新模式。

　　促进医疗卫生资源交流共享。探索建立多形式的医疗卫生联合体，提升城市群内医疗资源的综合利用率和整体服务水平。加大城市群内医疗机构交流合作，鼓励专家跨区执业、远程会诊和交流进修，推进域内优质医疗资源共享。完善城市群内医疗信息化平台，实现医疗保障、医疗服务、公共卫生和药品供应等相关业务的互联互通。深入实施健康城市健康村镇行动，深化城乡医疗联合建设，推进医疗卫生资源的均衡布局。

　　促进社会保障体系一体化发展。推进城市群社会保障公共服务平台建设，探索建立覆盖全域的社会保障信息网络，逐步实现社会保障事项“一卡通”。建立健覆盖全域的低收入群体精准识别系统，促进社会保险和社会救助更好的衔接，保障各类困难群体的基本生活需要。探索建立城市群范围内统一的社会保障信息数据库，集中管理各类社会保障数据，实现参保人员和参保业务等信息的集中共享，形成社会保障一体化和信息化的重要支撑体系。

新建成的西安市雁塔区第一小学室内篮球馆

　　优化三次分配，缩小收入差距

　　促进初次分配更加合理。优化初次分配格局，继续抓好农民和低收入群体增收工作，提高劳动者报酬在初次分配中的比重。建立健全工资收入合理增长的机制，根据消费需要合理动态调整域内的最低工资标准，推动实现劳动者带薪休假制度。进一步完善各类要素参与分配的机制，完善创新土地、资本等传统要素参与分配的方式，探索技术、数据、知识等新兴要素的价值转化形式。此外，还应坚持就业优先政策，提高就业质量，推动实现充分就业。创造更加公平公正的就业环境，降低地域、户籍和性别等因素对就业的影响，构建更加和谐的社会劳动关系。

　　在再分配领域加大政府调节力度并提高精准性。优化政府财政支出结构，逐步提升民生保障和公共服务方面的财政支出比重，精准识别城乡相对贫困人群，提高转移支付和社会保障等再分配手段的精准度，减轻困难家庭在教育、医疗等方面的负担，逐步提高低收入群体的生活水平。遏制垄断、职权等非市场因素带来的过高收入和非法收入，合理调节域内收入分配格局。

　　有效发挥第三次分配的补充作用。文化是第三次分配的主要动力来源，要营造更加友善的、有利于社会组织和慈善事业发展的环境，形成一种人人愿意做公益、富人乐于做慈善的社会风尚。注重社会组织培育，为社会组织在第三次分配中发挥资源筹集、监督和调配作用提供更大空间，加强社会组织规范化建设，完善社会组织监管方式。探索建立先富带动后富的机制，增加各类主体参与社会救助和慈善活动的渠道，加大激励个人捐赠的政策支持力度，探索新型互联互助慈善方式。强化第三次分配的制度建设，使第三次分配的全过程纳入制度范围，受到制度约束。

　　推动城乡融合发展，缩小城乡差距

　　协同推进乡村振兴与新型城镇化，推动城乡融合发展。提升农村基础设施，促进新一轮农村电网提档升级，加快建设“宽带乡村”和“气化乡村”等工程，因地制宜建设乡村旅游道路和产业道路，进一步提升乡村道路桥梁的安全防护能力和综合服务水平。推动关中平原城市群内流动人口市民化的长效机制，提升城镇化质量，实现农民工随迁子女入学同城化，劳动力城乡间流动自由化等。推动域内各级城市与城镇的协调发展，推进建设以县城为主要载体的新型城镇化，县域统筹产业发展、空间布局和资源整合等。

　　改善城乡人居环境。完善域内城市住房保障体系，探索用地指标与常住人口挂钩，扩大保障性住房供给，确保各类困难群体住有所居。进一步完善租房政策，促进租购用户享受同等权利。推进乡村改造工程，探索建立健全农村低收入人群的住房保障机制，高质量推进乡村建设，改善乡村污水治理设施，推进乡村生活垃圾分类处理，进一步提升乡村建筑风貌，推动建设绿色生态新村庄。

　　深化农村综合改革。完善承包地“三权”分置制度，加速推进农村宅基地和集体建设用地的确权发证工作，推动农村集体成员身份认证、集体资产清查等，推动实施“农村资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革。进一步促进城市群内城乡要素的自由流动，探索构建统一的城乡就业管理制度、城乡土地管理制度和社会保障制度等。

麟游县九成宫镇官坪社区工厂

　　促进区域协调发展，缩小城市间差距

　　推进区域市场一体化建设。推动建立城市群内统一的市场准入制度，研究制定关中平原城市群通用的资格清单，探索建立统一规范的评价程序和管理办法，提升域内互通互认互用的效力，加快完善域内的社会信用制度，培育和发展关中平原城市群的信用服务市场，推动建立域内公共信用信息与金融信用信息共享的整合机制，加速形成域内失信联合惩罚机制。进一步促进域内市场设施的高效联通，加快建设现代化的流通网络，推进关中平原城市群的数字化建设，推动形成域内统一的商贸流通交易平台。建立健全域内统一的要素市场和资源市场，推动形成域内统一的技术市场和数据市场，加速推进域内统一的能源市场和生态环境市场建设，加速构建要素流通更加顺畅、各类交流合作更加多样的关中平原城市群区域市场体系。建立健全覆盖全域的市场监管规则，进一步提升域内的市场监管能力，促进域内市场监管协作机制，联合维护社会各部门的合法权益。

　　促进区域内城市协调发展。推进域内各城市间的资源整合和产业协调发展，促进各类生产要素在域内城市间自由流动，优化域内资源配置。探索建立先富带动后富的机制，推动实现共同富裕的整体目标，进一步完善西安这一核心城市对域内其他欠发达城市的帮扶机制，推进各城市间的产业合作和劳务协作。

阎良城区东6公里处，西咸二级公路贯村而过

　　深化城市群间交流合作。探索建立城市群间的协调联动发展机制，加速推进关中平原城市群与成渝城市群、中原城市群以及山西中部城市群在基础设施、要素流动、产业发展、环境保护等领域的合作，拓展关中平原城市群与长三角、京津冀和粤港澳大湾区等城市群在研发创新、产业链、供应链、价值链、公共服务和城市治理等领域的交流合作，学习借鉴浙江省、长三角和粤港澳大湾区推进区域协调发展和共同富裕的经验。（文/牛蓓）

　　（作者单位：陕西开放大学）