改革开放以来，我国城市发展的空间演化表现出两种基本形态：集聚发展和集群发展。集聚发展首先出现在东南部地区，是改革开放初中国城市发展模式。而近十多年来，城市集群发展模式成为主要形态。这种模式下，从大城市到中心城市，再到都市圈和城市群，成为我国新的区域增长极。

　　以西安为龙头的关中平原城市群也迎来了这一发展机遇。作为国家中心城市的西安，处在我国区域发展中的“塔尖”，集中了空间、人口、资源和政策上的主要优势，成为西安都市圈、关中平原城市群的领头羊，引领关中平原这一区域，正向以中心城市为龙头的都市圈、城市群经济转变。

　　特别是今年7月底，国家发展改革委印发《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》（以下简称《实施方案》），推动关中平原城市群建设成为开创西部大开发新格局、助推全国高质量发展的重要支撑。培育发展西安都市圈、加快重要节点城市建设、协同推进轨道交通建设、优化产业和创新协同发展、深度融入“一带一路”、推进公共服务开放共享……

　　这份规划，擘画了“十四五”时期关中平原城市群高质量发展蓝图，是关中平原城市群发展壮大的关键所在，也是陕西、山西、甘肃三省人民的共同期盼。

　　关中平原城市群亮眼中成长

　　时间回到2018年1月，国务院批复并原则同意《关中平原城市群发展规划》。关中平原城市群发展上升为国家战略。

　　同年2月，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《关中平原城市群发展规划》，其战略定位为建设向西开放的战略支点、引领西北地区发展的重要增长极、以军民融合为特色的国家创新高地、传承中华文化的世界级旅游目的地、内陆生态文明建设先行区。提出到2035年，关中平原城市群质量得到实质性提升，建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、彰显中华文化、具有国际影响力的国家级城市群。

　　自此，陕西、山西、甘肃三省不断健全高层联席会议机制，成立关中平原城市群区域合作办公室，签订《跨省合作备忘录》和重点领域专项合作事项，加快推动交通、产业、开放、生态、公共服务等方面一体化发展，关中平原城市群发展进程加快、动能增强，综合实力稳步提升。

　　四年多来，关中平原城市群建设情况如何？

　　据《实施方案》显示，城市群发展规划实施以来，陕西、山西、甘肃三省联合建立常态化协商机制，城市群发展进程加快、动能增强，综合实力稳步提升。

　　在空间格局上，西安有序推进国家中心城市建设，西咸一体化取得实质性进展，宝鸡、运城、天水等节点城市加快发展，2020年城市群城镇人口占比较2016年提高5个百分点以上。

　　在基础设施上，综合立体交通运输网基本形成，“米”字型高铁网加快构建，高速公路网总规模超过4100公里。

　　在生态环境上，绿色发展初见成效，黄河流域生态环境保护治理扎实推进，汾渭平原大气污染防治成效明显。

　　在对外开放上，向西开放战略支点作用日益凸显，对外贸易总额年均增长超14%，中欧班列（西安）开行质量各项指标稳居全国前列。

　　如此优异成绩的背后，是陕西、山西、甘肃共同努力的结果。

　　2021年12月，国家发展改革委发布的《新型城镇化试点示范等地区典型做法第三期：促进城市群一体化发展》将其概括为四方面，分别是制定总体实施方案、加强组织领导和跨省协调、坚持年度重点推进、狠抓重大项目建设。

　　以加强组织领导和跨省协调为例，文章提到，2018年关中平原城市群三省12市2区共同发布了《关中宣言》，2020年三省协商制定《推动关中平原城市群发展规划实施联席会议制度》《2020年关中平原城市群跨省合作重点推进事项》，建立关中平原城市群跨省协作机制，提出共同推动交通基础设施互联互通等13个方面具体工作。西安市牵头成立的城市群区域合作办公室正式进入实体化运营阶段。

　　2021年10月，14市(区)共同签署《关中平原城市群政务服务“跨省通办”合作协议》，明确“异地代收代办”“多地联办”“全程网办”运行模式，推行“跨地区通办”服务。截至目前，关中平原城市群累计39项政务服务事项实现“跨省通办”，这些事项将在市、区县(开发区)等不同层级和办理地点实行无差别受理。

　　放眼全国，关中平原城市群建设一路成长，成绩亮眼。

　　关中平原城市群被寄予厚望

　　国家级城市群是区域发展空间格局的“中流砥柱”，是提升区域竞争力的“火车头”，是重塑经济地理最关键的“前沿空间”。面积辽阔的西部地区若要实现高质量发展，至少需要形成双轮驱动的新格局，除成渝地区双城经济圈之外，被寄予厚望的便是关中平原城市群。

　　从各类经济指标看，关中平原城市群并无太大优势，但是其战略意义自古便极为关键。而今，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中，关中平原城市群更是具有独特的战略地位，深度融入共建“一带一路”和扩大对内对外开放前景广阔、大有可为。《实施方案》提出，推动关中平原城市群建设成为开创西部大开发新格局、助推全国高质量发展的重要支撑。

　　在陕西省区域经济学会会长、西北大学经济管理学院教授白永秀看来，经过四年多的发展，《实施方案》把关中平原城市群的短板看得更清，指导思想与目标更加明确、重点更加突出、思路更加清晰，提出以西安都市圈建设为关键牵引，“增强西安国家中心城市竞争力—培育和发展西安都市圈—加强重要节点城市建设—推进以县城为重要载体的城镇化建设”的建设路径。注重教育、科技、医疗领域的合作和文化传承，推动软实力的提升。更加强调区域内部协调发展（基础设施联通、创新协同、产业联动、生态环境共建共保）和对外开放。

　　白永秀表示，“关中平原城市群承东启西、连接南北，是中西部一体化的融合点，是中国经济向西向北发展的枢纽（从区位角度看）和加速器（从科技力量的角度看）。”他认为，应充分认识发展壮大关中平原城市群对我国区域格局的深刻影响，一是通过“一带两圈”推进中西部一体化发展；二是通过“西进北上”推进东西部协调发展，改变我国现在的“432”（四大板块三大战略两个支撑点）区域发展格局。

　　IPG中国首席经济学家柏文喜表示，发展壮大关中平原城市群，是中西部地区实现全国视角下的区域均衡发展，培养区域经济增长极，以及推动区域内各城市间协调发展的必要布局。他认为，关中平原城市群较好的基础设施与自然、人口资源、市场总量、城市间密切联系互补发展的格局，以及拥有国家级中心城市西安作为核心发展极，都是关中城市群发展壮大的优势所在。

　　在中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀看来，关中平原城市群主要任务之一是引领带动西部地区，特别是西北地区发展。而关中平原城市群当下最紧迫的任务是如何实现一体化发展。实现一体化发展，意味着各类要素资源要形成紧密的经济联系。

　　从目前来看，西安作为中心城市的绝对中心地位尤为凸显。以关中平原城市群所涉及的11个市（区）整体计算，2021年西安之外的其他10市（区）的经济总量为12238亿元，西安的经济体量是其他城市总量的87.3%，占11个市（区）经济总量的46.6%。但是，西安对关中平原城市群经济联系相对松散。尽管经济首位度高，但西安对周边城市的辐射带动作用有限，与城市群中的其他城市发展落差较大，难以形成协同效应。

　　那么，西安都市圈如何才能成为推动城市群高质量发展？

　　《实施方案》明确提出，将以西安都市圈建设为关键牵引。在优化城市群空间发展格局方面，西安和西安都市圈被置于最靠前的位置。

　　白永秀坦言，西安都市圈建设有相当的难度。都市圈既不是大都市，也不是都市带，而是由都市圈中若干城市组成的一个城市圈。由于西安的虹吸效应太强，西安都市圈建设有“一城化”（西安越来越大，其他城市越来越小）、“一带化”（即一轴化）的客观趋势。

　　对此，白永秀建议，一是充分发挥“国家中心城市—西安都市圈”两个层次的渗透辐射作用，尤其是西安要敢于担当，负起主体责任，改变现在生产要素单向虹吸效应为生产要素在圈内城市之间“双向”流动效应。二是抓好产业载体建设，把城市群产业基础优势转变为主导产业优势，提高产业竞争力。三是注意发挥关中平原城市群在教育、科技、文化方面软实力的作用。

　　在柏文喜看来，作为国家级中心城市，西安要承担起关中平原城市群协调发展的引领作用，从都市圈和城市群建设的视角和高度来定位自身，承担起引领关中平原城市群发展的核心作用，以促进关中平原城市群实现一体化发展。

　　关中平原城市群地处我国内陆中心，是亚欧大陆桥的重要支点和向西开放的前沿位置，但是近年来开放程度却是不够。白永秀分析认为，主要受三大因素影响：一是传统文化影响。各自为政的思路不仅影响融入“一带一路”建设，而且影响与周边区域的深度融合。二是体制方面的影响。从中国民营企业500强和世界500强企业看，陕西存在国强民弱的问题。三是资源结构的影响。资源的垄断性，决定了所有制结构、产业结构的特殊性，经济发展中外贸依赖度低。

　　柏文喜认为，一方面是因为关中平原城市群的地理位置既不沿海也不沿边所致，另一方面也与当地经济文化外向型程度较低有关。提高关中平原城市群开放度，需要从文化理念、经济结构、产业布局、基础设施建设等方面综合施力。而深化国内区域合作的关键抓手一方面是体制赋予的区域间共同发展的制度优势，另一方面是区域内部城市间基础设施与公共服务、共同市场的一体化建设。

　　关中平原城市群建设恰逢其时

　　《实施方案》明确，到2025年，关中平原城市群综合实力和整体竞争力显著提升，一体化发展水平明显提高，常住人口城镇化率达到65%。

　　从未来空间格局看，空间格局持续优化，中心城市辐射带动作用进一步发挥，西安都市圈同城化发展取得明显进展。

　　从未来基础设施看，综合立体交通运输网更加完善，基本建成“米”字型高铁网，基本实现地级城市高铁全覆盖，新增高速公路通车里程1000公里。

　　从未来产业体系看，创新支撑的现代产业体系初步形成，城市间产业分工更加合理、协作效率大幅提升，研发经费投入强度稳定在3%以上。

　　从未来生态保护看，黄河流域生态保护取得阶段性成效，水安全保障能力明显提升，万元GDP用水量下降6%，绿色低碳发展水平显著提升。

　　这些明确的任务，让关中平原城市群在未来的发展中有了更多的新机遇和美好的前景。

　　对于发展壮大关中平原城市群，白永秀建议，在城市群次级城市中选择具有发展潜力的城市进行培育，变现在单核城市结构为双核或者多核城市结构。要通过西安都市圈的渗透辐射作用把关中城市群建设成为由多个城市组成的城市群，而不是通过一体化路径把关中平原城市群变为一个超级城市。学习长三角和大湾区城市群的经验，加大关中平原城市群立体交通体系的建设。把三个省的交通体系当作一个省的交通体系统筹规划，把城市群内城市之间的交通体系当作一个城市的交通体系建设，从而不断完善体系，提升交通水平。

　　柏文喜认为，应注意立足区域资源优势，做好区域自身定位以及与周边城市群之间、区域内各城市之间的协调和互动发展，充分借鉴其他城市群的发展经验，将产业与人口规划、基础设施与公共服务互联互通、区域市场一体化建设等通盘考虑也是十分必要的。

　　在陈耀看来，科创实力雄厚是关中平原城市群突出的发展优势之一。关中平原城市群有着众多高校和军工相关科研单位，聚集有丰富的科研人才和科技资源。

　　以西安市为例，西安的综合科技实力在全国仅次于北京、上海，目前已形成以国家重点实验室、工程（技术）研究中心、企业技术中心为主体的科技创新平台体系，其中省级以上重点实验室164个、工程（技术）研究中心154个、企业技术中心237个，拥有各类人才344万人、两院院士60人、享受国务院特殊津贴专家226人，具有整合科技资源的优势力量。

　　此外，陈耀也提到，虽然科创实力是关中平原城市群发展一大显著优势，但科研成果的转化率有待提升，这也是关中平原城市群长期存在的问题。尤其是军工科技领域的发展，同地方经济的融合度有待进一步提高，城市群内各地难以共享军工领域的研发力量、研发条件、研发平台，从而容易形成“科技孤岛”现象。

　　就西部地区而言，特别是西北地区，关中平原城市群可以产生较强的要素资源集聚效应，是重要的增长引擎。因此说，关中平原城市群建设恰逢其时。

　　《实施方案》明确提出，依托西安国家中心城市加快培育现代化都市圈，增强轴带上节点城市承载能力，提升城市群空间发展凝聚力。其中，增强西安国家中心城市竞争力，培育发展西安都市圈和加快重要节点城市建设，是实施方案的重中之重。

　　由此可见，在未来相当长一段时间里，关中平原城市群的发展重点还是在西安及西安都市圈上。西安城市能级的提升以及辐射带动作用的发挥，直接关乎关中平原城市群的发展壮大，对全国区域经济格局都有极大的影响。

　　西安如何提高竞争力，是继续扩大城市规模，还是向高质量纵深发展？《实施方案》中已有明确答案。在增强西安国家中心城市竞争力方面，《实施方案》提出，优化城市空间格局，控制中心城区开发强度和人口密度，推动中心城区瘦身健体。聚焦科技创新、对外开放、文化建设等重点领域，全面推进“三中心两高地一枢纽”建设。加快建设西部科技创新港，增强西安高新区高端产业集聚引领功能，打造全国重要科研和高新技术产业基地。

　　陕西省发展改革委相关负责人表示，未来将以省际联席会议制度常态化运行为引领，推动完善常态化信息沟通、项目推进合作和政策协调机制，健全多层次组织推进体系，推动三省共建创新合作平台、共建重大产业链工程、共建开放通道、共建高品质城市群生活圈，努力把关中平原城市群建设成为带动全国经济发展的重要增长极。

　　我们相信并期待，关中平原城市集群，将为大关中区域带来规模效应和共享效应，重塑区域发展格局，实现高质量发展。同时，将带来空间结构的合理化、要素和产业资源的优化配置、带来社会治理和生态治理的协同和协调、带来基本公共服务均等化等众多利好，更好地促进区域经济增长和发展。文/记者 张永军