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经营乡村 振兴乡村——关于盘活农村非经营性建设用地问题的思考

发布时间:2022-08-24 来源:西部决策网 人气:
   
  实施乡村振兴战略,是中华民族几千年来发展史上的第一次。实现乡村振兴意味着中国农民将逐步改变几千年来传 统的生产生活方式,实现从来没有过的“生活富裕”。因此,乡村振兴与新农村建设以及以往所有的农村建设发展相比,是质变、是革命,而不是改良,它的意义比新农村建设要深远得多。既然乡村振兴是革命、是质变,那就意味着必须对乡村进行脱胎换骨的改造,既要“面子”,更要“里 子”,使乡村从里到外都实现“旧貌换新颜”。为此,遇到的最大瓶颈无疑是发展所需的资金投入问题。虽然我们国家现在已经成为世界第二大经济体,2021 年全国一般公共预算收入已经突破20万亿元,工业、城市和国家财政已经具备 了较强反哺农业、支持农村的实力,但与实现乡村振兴战略的巨额资金需求相比,还有很大的差距。怎么解决这个难题,借鉴城市发展中经营城市的理念和做法,盘活农村非经营性建设用地,通过经营乡村,实现振兴乡村,这是重要出路之一。
 
  改革开放以来,我国城市化发展迅速,最根本的一条经验就是经营城市。城市能用农民的土地经营城市,农民当然也能利用自己的土地经营乡村。从大道理上讲,农民应该拥有这个权利,经营乡村应该是行得通的,但在实践当中,具体的路径和方法还需要探索和创新。新的《土地管理法》及其《实施条例》放开了农村经营性建设用地,实现了与国有建设用地同权同价,这是一个很大的进步。但问题是农村的经营性建设用地数量很有限,全国只有4200万亩,而且已经用得差不多了,特别是对于原来乡镇企业不发达、经营性建设用地存量很少的中西部地区来说,这个政策是画饼充饥。所以,对全国农村,特别是对中西部农村来说,习近平总书记关于宅基地“三权分置”的理论对搞活农村非经营性建设用地,有非常重大的现实意义。根据这一理论,国家有关部门和一些省市已经出台了盘活农民闲置宅基地和废弃 的集体公益性建设用地的政策,但力度还不够大。目前对于集体建设用地主体部分——宅基地的流转制度改革仍未取得大的突破,宅基地的交易条件和范围仍然受到严格的约束,宅基地及地上附着的农民房屋依然是“沉睡”的资产。应该进一步加大农村宅基地的改革力度,真正“破解农村的地自己用不上、用不好,而别人又不能用、不好用的困局”,创新实现乡村振兴推进路径。
 
  土地是财富之母。根据第三次全国国土调查主要数据公报,目前全国城镇建设用地15526万亩,占城乡建设用地总量的32.06%,村庄用地32903万亩、占67.94%,后者是前者的2.12倍。而在15526万亩的城镇建设用地上常住人口是9.1亿,占近64%;在32903万亩村庄用地上常住人口是5.1亿,占36%。这说明农村建设用地的使用效率很低,盘活利用的潜力很大。如果我们通过建设中心村的办法,把一般村庄的农民集中迁移到中心村,让农民从传统分散粗放的居住方式转变为集约的居住方式,把农村比城镇多出的17370万亩建设用地的 1/3(5790 万亩),通过增减挂钩的办法用到城镇,假定每亩按40万元出让,就能筹集到23.16 万亿元的巨额资金用于乡村振兴,平均每个行政村3349万元(目前全国现有 69.15 万个行政村)。如果将3个村合并为1个村,平均每个村就有1亿元的投入。这将从很大程度上缓解乡村振兴的投入瓶颈,解决农民端着金碗讨饭吃的问题。因此,农村的非经营性建设用地是一笔极大的财富,农民宅基地的改革将是乡村振兴的最大红利。实施这种办法,前提是要建设城乡统一的建设用地市场,才能使农民利益最大化。
 
  从国家角度来讲,今后工业化、城镇化发展还要用地,但受18亿亩耕地红线的限制,决定了今后只能主要在农村的存量建设用地上想办法。农村需要盘活建设用地解决乡村振兴的资金难题,工业和城镇发展需要农村的建设用地解决发展用地,所以说,通过建设中心村提高农村宅基地使用效率,并用足用活国家城乡建设用地增减挂钩政策,完全可以实现城市和乡村双赢。进行这种改革,不仅能使城郊型、有区位优势的村庄受益,而且能极大促进远离城镇、以农业为主、没有条件发展乡村旅游和康养的大多数村庄加快发展。
 
  目前陕西的城镇建设用地382.82万亩,占全省城乡建设用地总量的30.33%,村庄用地879.52万亩、占69.67%,后者是前者的2.3倍。按照上述思路,将乡村比城镇多出的建设用地496.70万亩的1/3(165.57 万亩),每亩按30万元出让,能得到4967万元,平均每个行政村2938万元(2020年全省有16908个行政村)。如果将现有的3行政村合并为1个中心村,1个中心村就能得到8813万元的投资。陕西属于不发达地区,整体经济实力和财力都很有限,更应该把推进农村建设用地改革作为实施乡村振兴目标的基本路径,以改革补弱项,向改革要投入。
 
  上述分析只是为了证明乡村振兴完全按照习近平总书记关于宅基地“三权分置”理论,可以走通过盘活乡村建设用地,经营乡村的路子,把人们的思路引导到通过改革在乡村内部挖潜上来,而不是只盼着国家给钱给项目。这种思路也不完全是空想,在全国,特别是在东部发达地区的一些明星村庄,实际上就是走的这条路子,只不过是没有叫做“经营乡村”而已。进行这种改革,还需要从政策上打通整村搬迁腾出的成片宅基地和农民目前已经闲置的宅基地转为经营性建设用地的通道,或者不再把农村的建设用地区分为经营性建设用地和非经营性建设用地,只区分为正在使用的建设用地和闲置建设用地,凡是闲置的建设用地都允许进入土地市场进行有偿出让,都允许农民集体经济组织,或与社会资本合作开发。
 
  观念一变天地宽。从经营乡村的理念来看,乡村可以“经营”的资源、资产绝不仅限于土地。随着工业化城镇化的进一步发展,目前在我国还只是一种倾向或苗头的逆城镇化一定会成为一种普遍趋势。人们向往田园风光、诗意山水、乡土文化,民俗风情、农家美食,追求与自然和谐相处的乡村慢生活成为一种时尚。新鲜的粮食蔬菜、可以尽情呼吸的清新空气、一望无际的田园风光等等,这些农民早已习以为常的生活元素正在成为市民新的生活价值追求。当城市病愈演愈烈时,人越多,车越堵,楼越高,空气污染越厉害,人们才发现,原来乡村最宜居,乡村生活最美好,乡村让人更向往。在这种大背景下,乡村的新鲜粮菜、清新空气、田园 风光、良好生态、甚至荒凉都有可能成为一种直接或间接的资产或资本。贵州在农村产权制度改革中,就发明了一种股 份形态,叫“风光股”。可见,只要与时俱进,转变观念,投入必要的资金,就能把这些潜在的资产或资本开发出来,转化为现实资本,为乡村创造出新的业态、新的就业机会、新的增收渠道的,促进乡村振兴事业更好更快的发展。(文/郑梦熊)
 
  (作者系陕西省决策咨询委员、省委农工办原主任)
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