城乡融合发展是统筹城乡发展、城乡一体化发展的延续和提升，其抓手是乡村振兴和新型城镇化。乡村振兴释放地区发展潜力，新型城镇化为地区发展注入动力，二者共同作用于缩小城乡发展差距、收入差距，推动实现全体人民共同富裕。鉴于城乡融合发展的重要作用和现实需求，2019年底全国设立11个国家城乡融合发展试验区，以期这些试验区先行先试为全国其他地区城乡融合发展趟出体制机制改革道路。

 

　　西部地区有重庆西部片区、陕西西咸接合片区、四川成都西部片区三个国家试验区，所涉及的三个超大特大城市正是“西三角经济区”核心支点城市。本篇以重庆西部片区为例，探讨其在城乡融合发展试验中遇到的障碍以及破解方式，可为西部其他地区提供参考。

 

　　国家城乡融合发展试验区的重庆现状

 

　　重庆西部片区由临近重庆主城区的江津、合川、永川等9个区组成，区位优势突出，综合实力较强。在2019年成为国家试验区时，其人均GDP约高出西咸接合片区52%、成都西部片区11%。重庆西部片区承担了涉及人、地、钱等城乡要素合理配置和乡村经济多元化发展两个领域共5项国家交办的试验任务。

 

　　一是搭建工作机制，完成试验总体设计。在市级层面建立重庆市城镇化工作暨城乡融合发展工作联席会议制度。区级层面多数区建立领导小组，少数区建立联席会议制度。各区还通过组建专项改革试验工作组、制定改革事项和工作责任清单、策划储备城乡融合项目、开展试验任务动态监测和考核，形成试验任务推进机制。完成《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》《国家城乡融合发展试验区重庆西部片区实施方案》等总体方案，并针对每项试验任务设计具体改革办法。如：《重庆市农村集体经营性建设用地入市管理办法》等市级办法；各区根据承担的任务、结合自身情况，有的形成集体经营性建设用地入市管理办法、土地增值收益调节金征收使用管理办法，有的出台人口迁徙户口迁移办法、进城落户农民农村权益自愿有偿退出试点方案等。

 

　　二是加强资金保障，促进试验任务推进。除稳步提高重庆市财政支农资金、提升农业担保力度、创新惠农金融产品供给外，通过与国开行、农发行、建行等共同签署战略合作协议，探索建立支持新型城镇化建设和城乡融合发展的政银企合作平台。该合作将推动金融创新与改革试验联动，围绕重庆西部片区重点试验任务，向各银行总部争取金融产品和服务创新试点政策，有利于推进宅基地“三权分置”改革金融服务试点，以及开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权、承包地经营权、集体资产股权等抵押融资。

 

　　三是发挥改革主体能动性，开展探索创新。试验区内的各区是城乡融合发展改革试验的主体，通过这些主体的探索，重庆西部片区城乡融合发展体制机制和政策创新取得一定成绩。如：农村集体经营性建设用地入市已破题，依托全国首批试点区县—大足区，理清“哪些土地可入市”“谁来入市”“怎么入市”“收益怎样分配”等关键问题，在全国率先实施城乡统一基准地价体系，在农村集体经济组织内部首创“三分两不分”分配办法。探索城乡有序流动的人口迁徙制度，放开城市落户限制，形成投资创业落户 、特定人才落户、购买股份落户三条人才入乡路径。有的区还试点“同村同权”以破除人才加入乡村的农村权益障碍。有的区参照“合伙企业”模式设计农村权益退出新路径，即通过农村权益“股权化”、股权市场化交易实现退出；还有的区以集体经济组织为桥梁，联动农村权益退出与社会资本下乡，解决农村权益有偿退出资金和收回的宅基地、房屋等盘活利用问题。

 

　　国家城乡融合发展试验区存在的障碍

 

　　从《国家城乡融合发展试验区改革方案》看，11项试验任务中6项属于城乡要素合理配置体制机制建设任务。可以看出，破除现有人口、土地、资本等要素在城乡间自由流动、平等交换的制度弊端以及补齐相关政策短板，是试验区重中之重的试验任务。

 

　　目前，重庆西部片区存在一些西部其他地区的共性问题，制约着城乡融合发展改革试验任务推进。一是重大改革试点分散、改革不集成。表现在，农村集体经营性建设用地入市，以及需宅基地制度改革做支撑的进城农民退出农村权益等均是国家赋予的重点任务，综合性、牵引性、关联性强。二是重要的试验推动主体农村集体经济组织参与能力弱。重庆农村集体经济组织股份化改革未全面完成，集体经济组织大多资产量小、经济能力和管理组织能力不强、参与市场谈判和交易的实力相对弱。三是改革试验资金保障能力不强。2021年国家试验区实施方案获批以来，总体上城乡融合发展试验处于改革前半场，还未形成内生动力，许多工作的推进需要前期资金支持。四是基层探索创新顾虑大。国家方案首条试验原则为“坚持中央统筹、地方为主”，要求“试验区要强化主体责任意识和主观能动性，大力推进体制机制破旧立新”。重庆调研发现，基层总是希望上级授权、出办法和实施细则，再推动矛盾多、改革风险大领域的探索创新。基层怕超过边界、怕担责的心理，制约了试验任务推进力度。

 

　　西部国家城乡融合发展试验区障碍破解思考

 

　　一是联合争取西部更多地区得到国家重大改革授权。国家方案中政策保障措施的第一条就是“实行改革授权”，并明确授权的是“涉及突破现有制度规定的重点改革事项”。改革授权对城乡融合发展试验区探索创新至关重要。西部三个国家试验区应联合梳理有共同授权需求的改革事项清单，一起争取国家层面的授权。还要积极共同呼吁根据城乡融合发展改革试验任务，在国家层面改变部门各自为政确定单项改革试点地区的做法，转变为条块结合、从有利于推进地区系统化改革的角度确定试点地区。大力争取自然资源部、农业农村部等集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等内在关系密切的先行区、试点区选择，尽量落在同一个地区。在申报国家层面的改革试点时，优先组织国家试验区各区县（市）申报，尽量争取国家层面的试点在西部地区各国家试验区扩大覆盖范围。

 

　　二是培育有利于推动城乡融合发展试验的农村市场化主体。持续深化农村产权制度改革，推进传统农村集体经济组织向股份制或股份合作制等经济组织转变、原农村集体经济组织成员向新型经济组织股东转变，建立农村股份合作社、有限责任公司、资产管理公司等为支撑的产权关系明晰、法人治理结构完善的新型农村经营体系。推动参与城乡融合发展改革试验实施主体由村民委员会、村民小组等传统集体组织向具有经营管理能力、市场主体资格的经济组织转变。探索国有企业与农村集体经济组织合资合作，成立集体经济发展投资公司，通过整合农村集体资源、注入财政资金、打造专业团队、对接市场资源，成为城乡融合发展改革试验项目的专业化实施主体。

 

　　三是多渠道保障改革试验资金。乡村振兴补助资金、农村综合改革补助资金、小城镇建设资金等诸多已有涉农资金，与城乡融合发展各项任务密切相关。可考虑把与城乡融合发展试验任务相关的各类资金整合起来，向国家试验区内的地区倾斜，改“撒胡椒面”为“集中支持、点上突破”，率先形成典型示范和经验。鼓励有条件的地区设立城乡融合发展试验区改革专项资金，着重用于解决一些改革试验任务缺启动资金、周转资金的问题。争取国家城乡融合发展基金对西部倾斜，在西部设立子基金。探索市场化方式设立地区性城乡融合发展基金。优化金融机构支持城乡融合发展外部环境，构建融资风险政府、银行、保险公司、担保公司等多方共担机制，设立相关抵押贷款风险补偿基金，把农村土地、房屋等抵押物的处置纳入城乡融合发展体制机制改革中一并考虑。

 

　　四是加强对基层的指导，充分发挥改革容错机制作用。国家试验区的改革试验不仅是试验区内各区县（市）基层探索任务，更是试验区所在省市按照国家要求推进的工作，上级部门在其中既是指导者更是参与者。发挥上级部门对国家部委改革精神、意图掌握更充分以及自身政策把握能力相较更高的优势，强化对基层的指导。一方面，上级城乡融合发展改革试验牵头部门收集区县（市）基层政策指导需求意见，会同相关部门针对性开设培训班。另一方面上级职能部门结合改革试验任务，专项对口指导试验区内各区县（市）的探索创新工作。充分发挥容错纠错机制护航改革创新的作用，打消基层顾虑，在把握方向、原则、底线的基础上，发挥基层在城乡融合发展改革试验中的探索创新能动性。（文/重庆社会科学院产业经济研究所副所长、研究员  杨玲）