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加快推进国铁、城际、市域（郊）线轨道交通建设是国家综合交通高质量发展的重大战略，也是实现都市圈可持续发展的重要支撑。陕西应围绕实施“十四五”规划，加快推进国铁网、城际网、市域网及城市轨道交通网等“多规合一”“多网融合”，这对于节约土地、线位、空间、资金等资源十分重要。进一步优化城际线网，避免多种交通制式在同一走廊重叠覆设，实现“一张运行图、一套管理体系、一张乘车卡”的共网运输，将极大方便群众出行、提高服务质量、优化管理效能，助力陕西追赶超越。
陕西高铁城际市域线轨道交通建设的基本现状 近年来，陕西高铁、城际、市域线及轨道交通建设取得了长足的发展，为建设新型城镇化和高质量发展发挥了安全、快捷、高效的服务功能。一是加快大西安为中心的“米”字型高铁网的建设，规划建设总里程为2124Km。截至2020年底，已开通运营郑西、大西、西兰、西成、银西5条高铁，运营里程达1019Km；西延高铁已开工建设287Km，拟建西十、西康、延榆鄂3条高铁省内里程818Km。二是加快城际铁路网建设，关中城市群城际铁路网形成以西安为中心，以宝鸡、西安、渭南为主轴，覆盖城市群20万人口以上主要城镇的“辐射+环”状路网结构，已批复近期线网436Km，其中，西安北—机场西29Km的城际线已于2018年底通车，并纳入西安市轨道交通网络化运营和管理；已局部开工建设西法、西韩、西阎等城际线，建成后约403Km。三是加快城市轨道交通网建设，《关中城市群都市区城市轨道交通线网规划》于2016年获国家批复，包含23条线986km。目前，前三期建设规划批复共16个项目，至2020年底运营8条线245Km，在建8条线178Km，迈入“8线共建、8线运营”高强度建设、网络化运营新阶段。至2024年底，三期规划项目全部建成，运营里程将达到422Km。 陕西国铁城际市域线轨道交通建设存在的主要问题 缺乏统筹规划。规划建设主体不统一，国铁网、城际网、市域网、轨道交通网分属国家铁路局集团、陕西城际铁路集团、西安市轨道交通集团等单位规划建设，不同层级的交通方式规划各自独立开展，管理机制和运营管理模式不尽相同，缺乏统筹管理和有效融合。因规划时序差异，个别国铁线路与城际线部分功能重复，部分批复城际线路又纳入高铁规划，城际被动适应国铁规划。市域线与省内干线铁路、城际线、轨道交通还没有形成网络层次清晰、功能定位合理、经济效益明显、衔接一体高效的交通体系。 新一轮空间规划尚未纳入轨道交通线网络融合方案。西安市轨道交通集团针对各方式网络规划重复、功能定位模糊、层次分工交叉、衔接不尽合理等问题开展研究，形成了轨道交通“一张网、多层次、各制式”研究成果，轨道交通线网有41条线路，其中有17条市区线719km，8条市域线459.9km，16条低运量线258.5km，采用地铁、轻轨、市域快轨等多种制式，总里程1437.4km，正在对接规划部门纳入新一轮空间规划。 多网综合交通枢纽衔接设计不够完善。因国铁西安东站、西安南站、阿房宫站位及咸阳机场预留部分高铁、城际线、市域线、轨道交通线路边界条件不稳定，建设时序不同，造成综合交通枢纽设计不够完善或预留不尽合理，换乘不够顺畅，降低了服务质量。 国铁、城际、市域、轨道交通的体制机制限制，存在运营管理、综合开发等层面壁垒。因受理主体不同，跨区域协调较难，TOD开发效果欠佳，土地开发低衔接制约空间格局功能发挥，存在省内需求与国铁既有资源挖潜的契合度有待提升，利用国铁富余运能实现城际功能不能全面统筹，部分国铁线路富余能力开发不足又新建城际线路等问题；城际铁路运营管理机制有待进一步完善，其造血功能不足，尚未建立多元化、可持续发展及筹融资模式。 陕西高铁城际市域线及轨道交通“多网融合”的对策建议 规划引领、多规合一、统筹衔接。建议成立多部门参加的协调机构，支持国铁、机场、城际、轨道交通等部门或单位加强协调。一方面加强与国家铁路部门沟通，积极对接国铁规划部门，加强“多网融合”，实现既有铁路资源的最大化利用，建立合作“共赢”机制；另一方面统筹西安、咸阳、宝鸡、渭南等地市，优化陕西枢纽、城际、市域线及轨道交通总体规划，实现各交通层级融合共享、功能互补，协调建设时序，实现一体化组织运营，无缝化衔接服务。 城际线网规划应密切结合省情、市情等，避免把城际铁路建成高铁或地铁，避免以“县县通高速公路”的公路思维规划城际线网，注重城际网与市域线网的融合，可将部分城际线优化为市域线伸入城区中心或枢纽，达到客流有支撑、财力有保障、发展有需求之目标，并以市域线打造协同发展都市圈。 线网间互联互通、一体化运营。为了实现国铁、城际、市域线、轨道交通之间互联互通、共轨运输、兼容制式，建议省发改委、省财政厅等部门明确城际线、市域线等运营主体和债务分摊原则，对与既有或规划的高铁线路重合的城际项目，委托国铁部门运营；对与规划的城轨线和市域（郊）线重合的城际铁路项目，建议交由西安市轨道交通集团建设运营。 综合交通枢纽衔接。为适应城市新发展格局和高质量发展，建议陕西发改委、交通厅等部门应加强与西安、咸阳、宝鸡、渭南等市区的协商，强化交通枢纽衔接，结合城市群、都市圈空间格局，构建体系完善、功能协调、资源共享、便捷高效的交通体系，推进国铁、机场、城际、市域线与轨道交通在枢纽的换乘接驳，实现立体换乘和地上、地面和地下的综合利用，方便群众出行和高质量服务。 票制互通、安检互信。为实现不同层级网络之间的运营融合，建议由省发改委、省市场监管局牵头，推进国铁、城际、市域线和轨道交通运行的安检互信、资源共享、票制互通和支付兼容等，建立管理、运营、票务、安检等协同机制及一体化信息服务平台，构建票务清分中心，统一票务管理，实现多种交通之间车票互用，积极推广人脸识别、手机式身份证等新技术实现无障碍、直通式进出站及换乘，减少换乘时间。 创新投融资模式。加强路地合作、省市共建、市市共建、市区(县)共建模式，在高铁线路开行中短途城际列车等，充分利用国铁网络富余运能，实现合作共赢；创新城际铁路、市域线、轨道交通建设投融资模式，化解政府债务风险。积极推进“省政府主导、省市（县）共建、市场化运作”的投融资模式，建立省级融资平台，明确省、市、县出资责任，多渠道筹措建设运营资金，建设费用可按照经由市县线路长度确定沿线市县建设资金承担比例；研究出台相关政策，培育多元投资主体，以税收优惠吸引更多社会资本参与，探索利用车站周边土地商业及沿线土地开发等方式为综合交通项目输血，建设“轨道+物业”“轨道+社区”，培育“轨道微中心”，打造“站城综合体”，加快陕西经济高质量发展。 陕西省决策咨询委员会城镇化组组长、省水利厅原厅长/谭策吾 陕西省决策咨询委员、西安轨道交通集团有限公司副总工程师/杨晓强 |
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