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国家在“十一五”时期提出可持续发展与控制能源消耗战略，并且将单位GDP能耗作为约束性指标写入国民经济总体规划纲要。“十二五”在“十一五”的基础上提出要合理控制能源消费的总量和能源消耗的强度。“十三五”又对我国单位GDP能耗进行了明确的要求，要求到2020年我国能耗同比降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会作出“碳达峰、碳中和”郑重承诺，宣布中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和，在气候雄心峰会上提出了具体目标，在党的十九届五中全会、中央经济工作会议上作出了相关工作部署，在这种背景下，做好“十四五”“双控”工作尤为重要。
陕西能源消耗基本情况
2019年全国能源消耗总量为48.6亿吨标准煤，同比增长了3.3%；单位GDP能耗下降2.6%。2020年全国能源消耗总量为49.8亿吨标准煤，同比增长了2.2%；单位GDP能耗下降0.1%。
2019年，陕西省积极践行绿色发展理念，持续开展能源消费总量和强度双控行动，为确保完成能耗双控目标任务，采取了一系列工作措施，严格控制高耗能行业用能，加快推进低能耗、高附加值行业增长，推动企业不断提高能效水平，最大限度消纳可再生能源，扣减超额消纳可再生能源后，全省能源消费总量13278.76万吨标准煤，增长2.93%，完成年度能耗总量控制目标；单位GDP能耗下降2.85%，达到2.8%的年度下降目标，2019年度能耗“双控”目标任务顺利完成。初步测算，2020年，陕西省能耗总量控制在1.39亿吨标准煤以内，扣减超额消纳可再生能源后，可以完成“十三五”能耗强度下降15%的目标。
“双控”的基本模式及成果
严格落实主体责任。一是以季度为节点，开展节能形势的预警分析，积极采取措施严格控制高耗能行业和新投产项目能耗快速增长，督促各市区政府落实目标任务，推进节能减耗。二是将能耗“双控”指标纳入国民经济计划并分解下达各市区，完成各市区每年度“双控”考核并将结果向社会公告。
积极推进结构调整。首先，大力构建绿色产业体系。一是持续推进供给侧结构性改革。加快传统产业的绿色转型升级，陕西省法士特汽车传动集团公司等52户企业入选国家级绿色工厂示范名单，隆基绿能科技股份有限公司等5户的一批产品入选国家级绿色设计产品，陕西省航空经济技术开发区等4个园区跻身国家级绿色园区，三星（中国）半导体有限公司等3户企业被评为国家级绿色供应链管理示范企业。二是大力发展新兴产业。统筹推进传统产业转型升级和战略性新兴产业培育壮大，部署重点产业创新链27条、创新点274个，三星二期、比亚迪智能终端、汉中航空智慧新城等项目进展顺利，法士特、陕鼓、西部超导等企业获得“中国工业大奖”，新材料、新能源汽车、集成电路与半导体器件等产业快速发展，高新技术企业新增1800家，战略性新兴产业增加值占GDP比重达到11.7%，较“十三五”初期提高1个百分点。三是持续增强创新能力，大力推进科技创新。加快推进“1155工程”，开展百项科技成果转化行动，启动建设国家新一代人工智能创新发展试验区，新建国家级众创空间18家、“双创”示范基地4家，全省技术合同成交额超过1500亿元；科技能力的不断提高让陕西省的科技竞争力优势更为凸显，创新能力的不断提高为节能减排提供了多种解决方案，也激发了绿色产业活力。
其次，严格落实节能审查制度。一是严格执行固定资产投资项目能源效益标准化审查制度，从源头上加强节能管理，把控高耗能项目的准入；严格执行能源消费等量置换、煤炭消费减量置换、高耗能项目限批等节能审查制度。二是根据陕西省不同地区的实际情况采用不同的节能政策，对“十三五”没有新增能耗空间的榆林、宝鸡、铜川三市实行能源消费等量置换制度；能源消费量1万吨标准煤以上的项目未提供能源消费等量置换方案的，一概不予批准；关中地区新建用煤项目没有提供煤炭消费减量置换方案的，一律不予同意。
最后，积极推进能源结构优化。2020年，全省可再生能源累计装机2415万千瓦，占全省电力装机的33%，同比提高2.4个百分点。通过推进新能源发电企业参与市场化交易，目前已完成关中地区320万户煤改电用户第一批绿电挂牌交易电量23.7亿千瓦时，有效促进了新能源消纳，相当于节约标准煤71万吨、减少二氧化碳排放约182.5吨。
推进重点领域节能管理。首先，工业领域。一是开展“能效之星”和能效“领跑者”活动。先后有西安巴洛特热能科技的2种型号燃气热水炉等5户企业的11种产品入选国家“能效之星”产品目录、台玻咸阳玻璃有限公司等3户企业入选能效“领跑者”企业名单。二是开展节能诊断服务。西安市节能技术服务中心等6家单位中标入选工信部2019年节能诊断服务机构，对全省机械、轻工、化工等22个行业的297户企业开展工业节能诊断服务工作，帮助企业深挖节能潜力，持续提升工业能效。
其次，建筑领域。2019年，全省实施绿色建筑标识项目308个，建筑面积达到了3373万平方米，建成装配式建筑面积达1091.55万平方米，全省新增地热能供暖658.03万平方米，同比增长32.09%。出台《陕西省绿色建筑创建行动实施方案 （2020年--2022年）》，明确城镇绿色建筑占新建建筑的比例，2020年达到50%，2021年达到55%，2022年达到60%。
第三，交通领域。一是积极调整运输结构。实现铁路营业里程、高速公路通车里程分别突破6000和6100公里，县县通高速。出台《陕西省推进运输结构调整工作方案》，加快大型工矿企业和国家规划确定的铁路专用线项目建设，持续推进以中铁联集为代表的第三批全国多式联运示范工程项目建设，通过运输结构与调整优化交通布局，加强西安与省内其他城市的合作，将西安、宝鸡、安康创建成为全国第二批城市绿色货运配送示范城市。二是加快发展绿色交通。实施公交优先战略，加强城市公共交通体系建设，实现公共交通无缝连接。加快城市轨道交通、公交专用道等大容量公共交通基础设施建设，西安地铁1、2、3、4、5、6、9号线通车运营。加强自行车专用道和行人步行道等城市慢行系统建设。推广新能源汽车，在城市公交、厂区通勤、出租以及环卫、物流等领域加快推广和普及新能源车。城市新增公交车和出租车全部使用新能源车，关中城市现有燃油公交车更新为新能源公交车。
第四，公共机构领域。出台《陕西省公共机构能源资源消费统计制度实施方案》，规范统计工作流程，提升统计数据质量。加快能耗统计网络数据系统和节能网站建设，提升公共机构节能信息化水平。积极开展陕西省公共机构能耗定额标准编制，推进节能标准化建设。
最后，重点用能单位节能管理。完善重点用能单位建设能耗在线监测系统，加强重点用能单位能源计量监督管理，已完成114家重点用能企业数据填报采集，6月底前将完成全省806家重点用能企业接入工作，为落实国家能耗“双控”目标任务提供有力支撑。
做好“双控”工作的建议
强化产业能源结构调整。一是加快调整产业结构。以节能减碳为导向，加快推进淘汰落后产能、过剩产能，推动传统高耗能行业绿色化、低碳化改造，开展清洁生产，发展绿色工厂；完善有利于绿色低碳发展的价格、财税、金融等政策举措，加快推动现代服务业、高新技术产业和先进制造业发展，提高附加值高、能耗低的产业规模占比。二是加快优化能源结构。推进能源体系清洁低碳发展，大力支持光伏、风电和生物质发电规模化发展，推进智能电网建设，构建以新能源为主体的新型电力系统，提高非化石能源在能源消费中的比重；在电力、煤化工等重点行业，实施重点项目碳达峰、碳中和工程技术改造示范，推进全省能化项目加快绿色转型。三是从严从紧落实节能约束性指标要求。对在建和规划的“两高”产业项目，在未落实能耗等量减量替换方案前，暂缓审批。
强化项目能耗分类管理。一是对存量投产的项目进行统筹用能，加大落后产能淘汰力度，腾出用能空间，着力提高能效水平，不断降低能耗强度。二是对即将投产的增量重大项目统筹做好项目能耗保障，对未进行节能审查的项目采取缓建缓投。三是对于新开工建设并于“十四五”投产的重大项目，加强项目节能审查，按照有关产业布局规划、开工投产计划从严批准建设。同时，加强节能形势分析预警，努力控制高能耗行业用能，支持企业进行节能技改工程，在技术上进行帮扶，提高能源利用效率，降低工业增加值能耗，促进高质量发展。
强化建筑、交通、公共机构节能。一是开展绿色建筑建设，推广装配式和钢结构建筑，大力推广可再生能源建筑；积极发展节能低碳建筑，推进全省城乡既有建筑、老旧供热管网等节能改造，深化供热体制机制改革，全面推进关中地热能利用，大幅减少化石能源供暖。二是优化交通运输结构，大力发展多式联运，提高铁路承运比重；支持发展公共交通和新能源汽车，加快构建便利高效、适度超前的充电网络体系。三是推动公共机构以合同能源管理的方式实施节能改造，推行节能效益分享、节能量保证、用能托管模式。
强化重点用能单位节能管理。一是完成省重点用能单位能耗在线监测系统升级改造，加强“百千万”目标责任考核，抓好能源利用状况报告等制度落实情况。二是开展节能专项监察。对煤化工等行业企业能耗限额标准执行情况进行检查。三是推动企业能源管理体系建设，以能源管理体系建设为抓手，推动企业开展能源管理体系认证。
总之，受阶段性产业结构偏重影响，“十四五”时期陕西“双控”任务艰巨，必须深入贯彻落实习近平生态文明思想，加快产业结构、能源结构、运输结构调整，为全国早日实现碳达峰、碳中和目标贡献力量。（文/雷德保）
（作者单位：陕西省政府投资评审中心）
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