铜川市于2015年开始筹划实施了新区市政集中供暖项目，取得了良好的社会效益。但由于整个北市区和耀州区、宜君县绝大部分小区尚未实现市政集中供暖，新区市政集中供暖已覆盖区域仍有未改造小区等实际情况，所导致的北市区取暖价格波动和南市区收取建设及材料费等问题带来一定社会稳定风险。为此，铜川市发展改革委结合实际对2019-2020年全市城市供暖情况进行了全面调研，并针对存在的难题，在充分研判实情和参照其他地市解决方案的基础上提出了对策。

 

　　铜川城市供暖基本现状

 

　　城市供暖的主要保障方式。铜川城市供暖目前主要包括：市政集中供暖、小区自备锅炉供暖和家庭独立壁挂锅炉或其他方式采暖三种形式。目前，第一种市政集中供暖主要覆盖新区，供暖能力面积为900万平方米，实际供暖面积为450万平方米，在2019-2020年度供暖季，市政集中供暖实际使用面积为315万平方米，空置面积为135万平方米。宜君县市政集中供暖实际使用面积为15万平方米，仅占供热总面积的7%。第二种小区自备锅炉供暖面积为310万平方米，保障家庭为3.5万户。除此之外，就是第三种家庭独立壁挂锅炉或其他方式采暖，面积及户数较多，市政集中供暖任重而道远。

 

　　城市供暖的收费情况。铜川城市供暖收费分为政府定价和市场调节价两种形式。政府定价按照国家法律法规要求仅针对于市政集中供暖，特许供暖企业南市区为华能照金煤电公司，宜君县为华恩求是热能公司。收费在每个采暖季前由供暖企业委托小区物业或网上直接收取，华能照金煤电公司价格为每月5.45元/每平方米，空置房供暖价格按30%收取。华恩求是热能公司价格为每月5.6元/每平方米，空置房供暖价格按30%收取。华能照金煤电公司和华恩求是热能公司能够严格执行政府制定的供暖价格。

 

　　市场调节价收费涉及小区自备锅炉供暖和热交换减压站建设费及入户材料费。小区自备锅炉供暖全部使用天然气供热。2019年铜川争取落实3700万立方米用气合同指标，有效缓解了用气压力，供热天然气价格稳定，执行第一阶梯2.16元/立方米,较上年下降0.02元/立方米。小区自备锅炉供暖根据《铜川市居民小区自备锅炉供热价格议价规则（试行）》（铜价发〔2016〕98号），实行协商公示管理，收费价格为市场调节价，由供暖单位与居民进行协商确定。对于设立业主委员会的，由业主委员会出具意见；对于未设立业主委员会的，由专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意并出具意见。供暖季结束后，供热单位在两个月内向居民公示费用收支决算。供暖问题最为集中的就是小区自备锅炉供暖方式，小区自备锅炉供暖价格平均为每月5.7元—8元/每平方米左右，空置房供暖价格按50%-60%收取。

 

　　①铜川新区、耀州区部分小区自备锅炉供暖价格为每月6.6元/每平方米左右，与上年采暖季相比均提高了采暖价格。

 

　　②承担铜川矿业公司1万多户居民供暖的金盛新能源供热有限公司价格为每月5.7元/每平方米，但供暖成本高，企业亏损大。

 

　　③王益区育才小区2019-2020年采暖季按每月6.5元/每平方米收取，依然亏损。

 

　　④印台王益区供电分公司供电局小区和王益区东风小区按每月6.6元/每平方米收取，采暖季结束后经决算，仍然亏损。

 

　　南市区市政集中供暖主管网已铺设完成，小区接入市政集中供暖网络需要向供暖单位华能照金煤电公司一次性缴纳热交换减压站建设费及入户材料费，此项收费不属于政府定价范围，由供需双方协商，已建成小区由物业统收统缴，加入市政集中供暖需要对内部供暖设施进行改造，新建小区由开发商缴纳。由于南市区早期城市开发建设未实施市政集中供暖设施，因此每个小区的情况都有所不同，主要分为两类：一是小区建有自备锅炉并铺设了供暖管网；二是无任何供热设施（居民自行安装独立壁挂锅炉采暖）。

 

　　①对于建有供暖设施的小区，改造相对简单，热交换减压站建设费及入户材料费在38元/平方米左右。

 

　　②对无任何供暖设施的小区，改造相对复杂。华能照金煤电公司为做到技术统一规范，确保市政整体供暖网络运行稳定可靠，委托铜川市重德热力运营管理公司（私企）对无任何供暖设施的小区进行供暖设施改造，热交换减压站建设费及入户材料费为57元/平方米左右。

 

　　存在的问题和风险点

 

　　一是小区自备锅炉供暖单位成本公示不及时。由于小区自备锅炉供暖使用天然气作为燃料，运行成本较高，加之近年来人工成本上升，导致小区自备锅炉供暖收支难以平衡。但是个别供暖单位不能按照规定，在供暖季结束后两个月内完成成本决算并向群众进行公示，群众无法准确掌握自备锅炉运行成本，易将市场调节价与政府定价进行对比，导致对小区自备锅炉供暖收费不满。

 

　　二是小区自备锅炉供暖率不高导致成本上升。各小区受小区规模、锅炉效率、入住比例、供热时段等因素影响，供热成本差异较大，加之老旧小区管网无保暖设施，无法实施分户计量，不能有效控制空置房屋用热，造成供热浪费较大，也加重了供热成本，从而无形中造成了各个小区供暖的价格差异，加重了群众的负担。王益区育才小区建成20余年，历经燃煤锅炉、家庭独立壁挂锅炉、小区自备锅炉供暖三个阶段，矛盾积累较多，117户未接入小区供暖，空置房供暖价格按60%收取，未接入和空置的户数共计177户，导致小区自备锅炉供暖收支缺口大。

 

　　三是物业市场化后群众难以接受无补助供暖，供暖企业面临亏损难以为继。按照国家“三供一业”政策，老旧小区逐步实行市场化管理，与单位彻底分离。承担铜川矿业公司老旧小区供暖的金盛新能源供热有限公司2018-2019年度供热成本为5431万元,实际收回取暖费3715万元，供热成本为每月10.19元/平方米。2019-2020年为了保持稳定，供暖价格仍按每月5.7元/平方米，供热成本为5514万元，实际收回3686万元，每平方供热成本9.95元。印台王益供电局小区和王益区东风小区，2019年1月移交至市志诚物业管理有限公司管理，由于此前两个小区供暖一直未实行市场化管理，因此2019-2020年供暖企业准备按每月7.5元/每平方米预收，供暖季结束决算后多退少补。但小区群众反映强烈，后经协调按每月6.6元/每平方米预收，采暖季结束后经决算，采暖季供热成本为每月6.95元/平方米，仍然亏损。宜君县华恩求是热能公司存在部分群众缴费不按时或拒缴费用现象。新区采用自备锅炉供暖的部分小区群众要求改造为市政集中供暖的意愿强烈，但需缴纳的热交换减压站建设费及入户材料费问题仍未达成一致意见，改造工程未启动。这些都将造成新的供暖矛盾。

 

　　建议与对策

 

　　加快北市区集中供暖项目前期。北市区供暖问题的唯一解决路径就是实施市政集中供暖工程，让群众平等享受平价、高效、稳定的供暖，也是对人民群众对美好生活向往的积极回应和落实。建议利用美鑫锦阳电厂预热，结合铜川至西安北长距离供热工程项目推进，积极谋划北市区集中供暖工程，力争统筹推进、同步实施、捆绑运营，力争早日建成投用，切实提高北市区群众生活品质，强化节能减排，保护生态环境。

 

　　推动供暖单位独立法人改革，深入研究合作运营模式。市政集中供暖单纯靠市场化路径还不成熟，完全由政府包办也没有可持续性，选择政府、供暖企业和用户共同出力、合理分担的改革路径，建立起一套相对公平合理的费用分担机制十分必要。因此，建议加快推进华能照金煤电公司现代企业制度改革，将供暖业务剥离并独立核算，供暖成本不能“自说自话”，应严格落实有关公示公开制度要求，及时回应公众对供暖品质提升的要求和价格关切，供暖设施的提档升级应充分体现公益性。

 

　　着力破解供热项目日常维护运行资金难题，积极开展不动产投资信托基金（REITs）供暖项目策划。基础设施REITs是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点，能有效盘活存量资产。南市区集中供暖管网工程虽由华能照金煤电公司投资建设，但仍属于市政公用设施，其公益性是第一位的，建议在完善有关项目所有权、特许经营权程序后，依托其公共设施的基本属性以及稳定的现金流，将其策划包装为基础设施不动产投资信托基金（REITs）产品，力争在上交所、深交所或机构间私募产品报价与服务系统上市发行，募集资金可用于北市区集中供暖项目等其他市政公用设施建设投资。

 

　　强化行业监督管理。建议相关监管部门在办理商品房预售许可证时，要求商品房开发企业对新建商品房供暖形式予以明确，商品房买卖合同要注明取暖方式为市政集中供暖还是小区自备锅炉供暖、居民家庭独立采暖壁挂锅炉供暖，以减少后期改造费用的矛盾。同时华能照金煤电有限公司要加快供暖互联网抄表的改造，减少物业收费中间环节，以降低供暖运营成本。

 

　　强化政策宣讲和舆情监测。建议区县与市级部门上下联动加强监管，督促供热单位公示往年小区自备锅炉集中供热成本，华能照金煤电有限公司要公示供热工程价格，以便开发商及群众明白消费，也有利于促进供热单位与群众的协商沟通。市级有关部门要加大宣传力度，广泛宣传供暖价格政策，尤其是小区自备锅炉集中供热价格制定政策，使群众正确理解市政供热与小区自备锅炉集中供热的区别。区县政府、街道办要积极引导各物业小区尽快成立业主委员会，由业主委员会就物业小区的各项服务及收费与物业服务企业充分协商，以化解各类物业服务及收费的矛盾。各区县要加大供暖舆情摸排，积极引导化解矛盾，使矛盾化解在基层。

 

　　（文/余左权   作者系铜川市发展改革委党组成员）