临空经济区是依托航空枢纽和现代综合交通运输体系，以提供高时效、高质量、高附加值产品和服务并参与国际市场分工为特征，吸引航空运输业、先进制造业和高端服务业集聚发展的一种新的经济业态。西安临空经济示范区的设立，标志着又一个国家级对外开放平台落户陕西，这对于陕西融入“一带一路”建设，加快发展“三个经济”，打造内陆改革开放高地、推动形成高水平对外开放新格局将起到积极的推动作用。

 

　　第一，临空经济是助推“三个经济”发展的新引擎

 

　　临空经济对发展“三个经济”具有重要推动作用。一是临空经济区是发挥陕西区位优势的新平台。随着陆权的回归，临空经济区正成为区域经济竞争力提升的重要途径，是陕西突破不沿海、不沿边，发挥中心区位优势、扩大对外开放新的突破口，是打通陕西陆上欧亚国际大通道的重要节点。二是临空经济区是陕西融入“一带一路”建设的新门户。临空经济示范区的发展，为陕西深度参与全球产业分工提供了国际新门户。整合放大“临空+自贸+保税”的叠加优势，对陕西构建更高层次对外开放合作新格局，进一步强化航空枢纽将起到先行和引领作用。三是临空经济区是陕西追赶超越的新路径。临空经济区是高端要素流动的大舞台、发动机、集聚器，将吸引临空指向性高端要素聚集，有效带动陕西航空产业和现代服务业在全国乃至全球范围、更高层次上资源配置、产业链和价值链延伸，已成为发展“三个经济”和追赶超越的新路径。

 

　　临空经济发展取得初步成效。2018年4月25日，国家发改委和民航总局正式批复西安临空经济示范区建设，使西安拥有西北首个、全国第11个国家级临空经济示范区。两年来，陕西以西安咸阳国际机场三期改扩建工程建设和临空产业培育为契机，围绕打造国际航空枢纽创新体制机制，充分发挥区位优势和国家战略叠加机遇，使临空产业集聚在探索中稳步向前推进。一是西安国际航空枢纽地位显著提升。2018年西安机场旅客吞吐量突破4460万人次，全国排名升至第七位；货邮吞吐量超过31万吨，排名升至全国第13位，货邮增速位列全国十大机场第一位；机场综合实力首次跻身全球50强。获批第五航权，首次开通首尔—西安—河内货运航线；国际快件达395万单，排名全国第八。累计进出口额在同期获批15个地方中位列第一。2019年上半年，货邮同比增速高于十大机场平均增速20.5个百分点，位列全国十大枢纽机场第一位。二是临空产业集聚功能不断增强。航空物流快速发展，普洛斯、京东等144家国内外物流企业落户。航空制造取得新突破，东方航空和法国赛峰合作的飞机起落架深度维修项目、科荣达APU维修、海航技术维修基地及C919、CR929等大型商用飞机相关零部件生产等27个项目落户。总部经济初具规模，南航、海航、东航等13家航空公司区域总部集中落户。三是对外开放平台进一步拓展。自贸空港功能片区去年正式加入世界自由区组织，自贸、保税、跨境、口岸功能进一步提升，在机场一类口岸基础上，建成5类专项指定进口口岸，启动建设国内首个跨境电商国际快件产业园。

 

　　第二，临空经济区建设中存在的突出问题

 

　　管理层级过多、资源统筹不力。一是缺乏统一的组织领导和协调。西安临空经济示范区属于国家级示范区，由西咸新区空港新城管委会实施。目前，省上尚未成立统一的组织领导机构，缺乏强有力的全省统一协调机制。二是管理层级多，建设效率低。目前，临空示范区建设由西咸新区空港新城管委会承担，西咸新区又由西安市代管，示范区管理层级多、区划分散、壁垒多；临空经济示范区核心区为空港新城，拓展区、辐射区建设涉及西安市、咸阳市、西咸新区等行政区，协调难度大、建设效率低。三是示范区建设与机场建设关系不顺。机场是发展临空经济的基本依托。西安咸阳国际机场由西部机场集团来运营管理，而空港新城管委会作为临空经济示范区建设的主体又由西咸新区管辖，两家在发展规划、目标举措方面难以统一、相互制约，影响着临空示范区与机场的融合发展。

 

　　示范区规划主体部门多、缺乏统一的规划蓝图。一是示范区建设主体多、规划不统一。临空示范区建设规划主体多，既有西咸新区空港新城、西安咸阳国际机场的发展规划，又有咸阳市临空经济带发展规划，规划各自独立、相互掣肘，缺乏统一的长远发展总体规划。二是交通基础设施建设规划尚未纳入示范区规划。作为国际航空枢纽，机场的远期吞吐量将达到1.3亿人次。目前没有市区到机场的货运专线，与市区的交通衔接不匹配，进场公路仅有两条高速，缺乏直达机场的市政道路，给未来交通拥堵留下隐患。综合交通枢纽建设主体多、时序不一致，示范区与机场、西安、咸阳在交通等基础设施建设方面尚未有统一的规划，影响了综合交通枢纽整体向前推进。三是缺乏统一的临空经济产业布局规划。围绕机场的圈层式产业布局，西咸新区空港新城、咸阳市、西安市各自均有产业布局规划，缺乏统筹协调、产业规划不统一，未来调整困难。如航空食品产业需要布局在距离机场7分钟的距离以内，但规划位置已超过了这个范围。

 

　　机场建设缓慢，国际航空枢纽功能不突出。一是缺乏与陕西区位优势相匹配的国际航线网络规划。受结构性短板制约，呈现出“国际运输滞后于国内运输、洲际航线滞后于周边国际航线、货运滞后于客运”的现象。与周边省份相比，陕西国际航线少。西安仅有58条，而成都国际航线数量已达105条。西安咸阳国际机场洲际国际航线中，东南亚方向占主导地位，旅客量份额达一半以上；中东欧、北美等远程国际航线布局滞后，影响国际航空枢纽地位的形成。二是基地航空公司建设缓慢。按照国际惯例，基地航空公司在枢纽机场的市场份额达到50%以上，才能形成对国际航空枢纽有效的支撑能力。而目前西安咸阳国际机场还没有一家航空公司市场份额达到40%以上，缺乏国际航空枢纽功能的基地航空公司的强力支撑。三是尚未建立空铁、陆空多式联运交通体系。目前陕西多式联运仍处于规划研究阶段，货邮集散和衔接转运等能力相对不足，西安机场周围尚未形成高铁、地铁、轻轨和公路高效快捷换乘的综合立体交通体系，缺乏无缝衔接的空铁、陆空多式联运交通体系，制约着客运、货运的快速增长。

 

　　临空经济区发展空间受限。一是临空经济示范区规划面积小。西安临空示范区规划建设面积仅144平方公里，符合土地规划建设面积仅有29.4平方公里，规划建设面积偏小，严重制约产业布局和发展。按照临空经济区分布规律，受机场导向性影响，以机场为中心6-15km半径来计算，临空经济区发展建设面积可达700余平方公里，示范区规划范围与可发展面积相差甚远。如成都获批面积100平方公里，实际规划面积300平方公里；郑州规划面积达415平方公里；重庆除了机场控制区、制造配送区、商务服务区外，还设定了外延辐射区。二是机场后期发展空间受限。西安机场前期规划用地26.4平方公里，远期及控制用地46.6平方公里。但目前机场的后期规划用地已经被入住的产业项目和道路所占用。如已建成通车的正平大街挤占了咸阳机场规划的第五条跑道用地，使机场后期发展空间受限。

 

　　临空经济区集聚功能尚未形成，产业培育滞后。一是临空经济区内现有产业关联性差。目前，落地临空经济区内的产业布局分散、关联性较差，难以形成相关联的产业链。二是缺少辐射带动能力强的大型企业。临空经济区内现有的产业缺少大型龙头企业的辐射带动，临空指向性明显的产业项目较少，影响产业集聚的形成。三是军民融合创新乏力。军民融合是国家对西安临空经济示范区的基本定位之一。由于缺少省级层面的统筹引导，临空经济区内尚未利用军工科研生产优势，形成依托航空物流的电子、生物、制药等规模型高附加值生产企业和制造基地，难以发挥创新驱动作用。

 

　　临空经济示范区建设政策支持力度小、发展后劲不足。一是省上尚未出台支持临空经济示范区建设的优惠政策。目前，临空经济示范区支持政策较为零散，且力度较小、效力不足。二是临空经济示范区尚未享受到国家级开发区的扶持政策。临空经济示范区属于国家级经济开发区，目前尚未享受到国家级开发区赋予的基础设施建设贷款、财政贴息等政策，对进入临空经济区的产业在土地、财税、人才等方面也缺乏优惠政策支持。三是开发国际航空市场缺乏财力支持。现有的国际航线补贴政策力度小、持续性差，导致国际航班不能正常飞行；货运财政补贴不足，产生物流倒吸虹现象。

 

　　第三，加快临空经济区建设的对策建议

 

　　临空经济区作为陕西发挥区位优势的新平台，对构建“一带一路”国际航空枢纽新门户，打造“三个经济”新引擎，具有带动和示范作用。

 

　　创新临空经济示范区管理体制。一是成立省临空经济发展领导小组。领导小组由省政府领导同志担任组长，办公室设在省发改委，省政府相关部门、西安市、咸阳市政府领导同志、民航管理局、机场建设集团等有关负责人作为成员，定期研究示范区建设进展及需要解决的关键问题。二是强化空港新城管委会主体地位。加强统筹协调，赋予空港新城管委会临空经济示范区建设的省级直报权，加快建立示范区与省直部门规划直接上报、项目直接申报、用地直接批报、财政补助直接审批等直通车制度。三是成立临空经济区开发建设公司。建议由空港新城管委会、机场集团、咸阳市三方共同出资成立省临空经济区开发建设公司，按市场化机制运营，权益按出资比例分享。为兼顾咸阳市利益，可将公司注册地放在咸阳市域内。鼓励引入社会资本，大力吸纳民间资本、国际资本参与临空经济区开发建设和运营。

 

　　从省级层面统一临空经济区发展规划。建议由省发改委牵头，将现有的西安咸阳国际机场发展规划、空港新城临空示范区发展规划、咸阳临空经济带发展规划，按照临空经济圈层辐射规律，重新进行统筹、整合、衔接，编制统一的临空经济示范区发展规划，确保一张蓝图干到底。做好机场远期规划，应充分考虑机场发展需求，将机场近、远期总体规划一并纳入临空经济区规划，建立机场用地规划保护机制，对46.6平方公里的机场用地做好预留和保护，为国际航空枢纽建设发展留足发展空间。建议将临空经济区空间扩大至500平方公里范围。建议由省住建厅牵头，统筹做好临空经济区的城市建设发展规划，加快推进临空产业布局和建设。建议由省交通厅牵头，加快编制临空经济区综合交通规划，按照机场吞吐量的规模，统一规划建设货运专线、客运专线，城市轨道交通、机场到市区的快速干道等，强化西安机场综合交通枢纽建设，确保航空、地铁、城际、高铁、公路等交通建设时序的科学性。

 

　　加大西安机场国际航空枢纽建设力度。基地航空公司是建设航空枢纽的关键。强力培育能够支撑西安机场国际枢纽功能的基地航空公司，在时刻资源、地面保障等方面给予优先倾斜。支持注册在本地的航空公司做大做强。加快国际航线网络建设，明确提出西安机场国际枢纽的发展方向，制定国际航线网络计划。以国际航线客运航班补贴扶持政策、航空物流补贴专项基金，支持国际航班加大营运密度。加快机场立体综合交通体系建设，尽快启动规划建设机场高铁站、第二条专用高速公路、阎良至机场城际铁路、空港陆港快速干道，将地铁14号线延伸到咸阳文体功能区，早日开工建设地铁12号线、17号线。借鉴郑州投资卢森堡机场的做法，积极投资、收购“一带一路”沿线国家枢纽机场，扩大全球航线网络，形成西安机场国内、国际双枢纽功能格局。

 

　　优化临空经济区产业发展布局。一是制定全产业链招商引资计划。临空经济区要选择临空指向性产业进驻，并以机场为核心，按照产业的临空关联性强弱，合理布局临空产业。制定全产业链招商引资计划。以航空物流为引领，培育壮大航空枢纽保障、先进制造、临空高端服务等为主导的临空全产业链。二是创新军民融合发展模式。利用陕西军工优势和临空产业政策，不断探索军民融合发展的新模式，科学制定符合临空经济区条件的军民融合产业发展计划，支持示范区设立军民融合产业发展基金。不断培育龙头企业，通过积极的财税政策、土地政策，鼓励世界500强企业总部、国际物流巨头落户临空经济区。三是加强与周边各类开发区的协同联动。强化与西部地区特别是毗邻区域各类开发区的互动协作、融合发展，建立省内高新区、经开区的联动机制，实现优势互补、错位发展、合作共赢。

 

　　加强对临空经济区建设的政策支持力度。临空经济区基础设施建设任务艰巨、资金需求多，亟需加大财税政策支持。建议省上给予税收留成、土地政策优惠、政府贷款额度放宽等财税支持。建立临空经济产业发展引导基金，支持航空总部、航空制造、航空维修、航空培训、飞机租赁等临空相关联产业发展。制定完善对飞行员、空中管制员和航空高管等人才的激励政策。