截至2019年9月底，我国自贸试验区试点增至18个，仅2019年8月，新设数量就多达6个。党的十九大报告强调要赋予自贸试验区更大改革自主权，指明了国内自贸区发展新方向、明确了自贸区发展新要求。2018年11月，国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知，为自贸区的发展带来众人欢喜的政策利好。制度创新，是自贸区发展的核心，中国（陕西）自由贸易试验区历经近三年的发展，制度创新初见成效。

 

　　制度创新的陕西实践

 

　　在陕西，自由贸易试验区制度创新凝聚了地方政府、企业等多方面的积极推动和参与。

 

　　一是政府层面推动力度大，制度创新环境不断优化。

 

　　2019年是自贸区发展重要的战略机遇期。现阶段，国家对自贸区的发展提出更高的要求和期待，在自贸区投资环境、金融服务、贸易便利化、人力资源领域加大鼓励创新的支持力度，比如，支持符合条件的自贸试验区开展汽车平行进口试点、支持自贸试验区依托适合自身特点的账户体系开展人民币跨境业务等等，再次为自贸区的制度建设带来战略机遇。2019年7月国家实施《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，自贸试验区外资准入负面清单条目已经减至37条，与废止的2017版相比，减少幅度超过60%。2019年4月国家在自贸区范围内推进合作制公证机构试点，推进了自贸区发展的制度建设。2020年1月1日实施《优化营商环境条例》，逐步构建具有全球竞争力的发展环境。

 

　　2018-2019年，为了推进陕西自由贸易试验区高质量发展，地方政府努力加快推进节奏。基于前期省委省政府及相关部门在政策上的有力支持，2018年11月省政府在《陕西省人民政府关于支持中国（陕西）自由贸易试验区深化改革创新若干措施的意见》中明确提出赋予自贸试验区更大改革自主权，比如按照能放尽放的原则，将省、市、县三级管理事项向自贸试验区下放（委托）等等，同时在贸易便利、营商环境等方面开创多个新的尝试。2019年3月，陕西自贸试验区西安区域智库正式成立，借智借力，推动自贸试验区高标准、高质量发展。2019年10月西安市政府围绕营商环境、金融创新、贸易便利化、产业聚集、“一带一路”人文交流实施新举措、新办法，比如，建立空港、陆港联运机制等等。

 

　　二是制度创新力度空前，创新成果显著。

 

　　陕西自由贸易试验区建设近三年来，制度创新成效显著，以下主要从营商环境、金融服务、投资便利、国际合作四个方面突出体现创新实践。

 

　　营商环境制度创新。陕西自贸区主要围绕行政管理体制进行改革。以西咸新区为例，主要聚焦在“互联网+政务服务” “证照分离”、行政审批及监管、税务服务。比如，建设了西咸新区数字政务服务信息系统，构建“审批、服务、监管、信用、效能监察”五位一体的创新型政务服务体系，并入选全国“互联网+政务服务”优秀案例50强；推行“六个一”行政审批、市场监管和综合执法体制改革；全国首创微信办照；设立了全省首家自贸试验区24小时自助办税服务厅，率先在全省实现了“一窗通办” “一机通办” “同城通办”的办税服务等等。

 

　　金融服务制度创新。陕西自贸区西安区域，围绕金融领域市场化放权、金融开放、多层次资本市场、金融产品和服务模式推进制度创新。比如，“资本项目收入结汇支付便利化试点”，成为全国第6个试点地区，同时也是西北五省唯一的试点；建立自贸区银行业机构准入事项负面清单管理模式；经开片区创新“云税贷”企业融资模式；“通丝路”跨境电子商务人民币结算平台落户浐灞等等。

 

　　比如，西咸新区搭建走出去“一站式”境外投资服务平台；不断探索“产业培育+自贸创新”双轮驱动发展路径；建立“一建一推”金融服务新模式。具体就是建立金融顾问团、推行一线工作法，探索搭建企业融资需求服务平台，将传统银企对接模式提升为集合服务模式，解决企业融资难题。

 

　　投资便利制度创新。以西咸新区为例，西咸新区探索“临空＋自贸＋保税+跨境+口岸+航权”协同创新。联合海关推行“全天候、无假日”预约通关制度，西北地区首例境外飞机进境维修业务，在全省率先开展关税保证保险改革试点，实现全省首单跨境电商保税备货业务等等。

 

　　比如，杨凌片区设立西北首个“出口退税流转金”，企业出口退税做到当日办结和当日退税，推进国内首单海关关税保证保险业务落户杨凌等等。比如，空港新城功能区推行“智慧通关”新模式等等。

 

　　国际合作制度创新。以西咸新区为例，西咸新区开拓“自贸+服贸”特色发展路径。首创特色文化产业合作新模式，依托全省首家国家级陕西（西咸新区）人力资源产业园建立，按照“五心”服务要求，为海内外人才提供出入境、海关、人才落户、人事关系及家属随迁等8大类26项精准服务。构建“一园两地”交流合作新模式，创新构建国际高层次人才“一站式”服务平台、“一带一路”沿线国家文物数字化交流合作平台、“一带一路”语言服务标准体系及大数据平台、全国首个“互联网+文物教育”平台等一系列交流合作和服务平台等等。

 

　　陕西自贸试验区亟待解决的问题

 

　　纵观全局，陕西自由贸易试验区深化发展面临以下问题：

 

　　一是建设陕西自由贸易港，制度滞后。党的十九大报告中提出探索建设自由贸易港新要求，陕西也逐步探索内陆贸易港建设实施路径。2019年8月，在西安举办“建设内陆自由贸易港打造对外开放新高地”圆桌论坛，初步达成与山东港口共建内陆自由贸易港的意向。纵观国际上自由度最高的自由贸易港中国香港、综合性贸易港新加坡等等，可以发现制度配套很完善。比如，税收几乎全部实施零关税政策，外汇管理一般实施金融自由化、外汇兑换自由化等等开放政策。相比之下，陕西未来要发展自由贸易港，制度环境还存在很大限制。

 

　　二是区域合作有待推进。国内自贸区建设是一个系统工程，需要协同作战，在全球一体化的经济形势下，合作共赢是基本宗旨。国内发展领先的自贸区已经在积极创新合作模式。比如，探索跨省共建的省域合作模式、浙江“自贸试验区联动创新区”的自贸区与开发区合作模式等等。值得一提的是河北自由贸易试验区本身就跨越京冀两地、是中国唯一跨省市的自贸试验区，天然就带有创新跨省合作的使命。陕西自由贸易试验区在合作创新中也取得一定成效，比如，“两国双园”国际合作新模式，推进建设“中欧”“中俄”“中韩”等国际合作园区等等。但是，当前国内自贸区改革尚未触及深层次的制度问题，存在创新碎片化，没有形成系统化举措。创新集中在点和业务，忽略了全局性。同时，自贸区制度建设存在同质化，协同性不强。

 

　　三是金融制度有待开放创新。开放的金融环境，先进的金融制度是自贸区的深化发展的关键配给。比如，国际上发展较好，具有一定影响力的自贸港，外汇管理一般实施金融自由化、外汇兑换自由化等等。而陕西的金融实力一直偏弱，金融开放有待推进。近年来，陕西自由贸易试验区在金融领域也在积极创新，取得一定成绩，比如，引入“前海模式”，创建丝路（西安）前海园项目。但是在金融制度设计上还有待进一步开放。

 

　　陕西自由贸易试验区深化发展建议

 

　　一是探索建设中国（陕西）自由贸易港的制度基础，提升五大环境。党的十九大提出探索建立自由贸易港的战略导向，中国（陕西）自由贸易港需要更高水平的制度创新，可以提前进行中国（陕西）自由贸易港建设营商环境、金融、税收、监管、人才五方面的制度设计与安排。建议研究探索与本地相结合的具有竞争力的关税政策，比如，新加坡对于国际运输业务、货物搬运和装卸实施零关税；推进《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展若干意见》中的优惠措施落地，推出具有竞争力的招商引资政策，特别是吸引外资。大幅引进外资并提升外资的使用效率，有利于自贸港建设，国际上发展较好的自贸港，对外资企业享有国民待遇。2019年6月份之前设立的12个自贸试验区吸引外商实际投资近700亿元人民币，全国占比达14%左右。实际使用外资同比增长超过20%，高出全国增速将近13个百分点；建议加快推进国家最新版《优化营商环境条例》的全面落实。

 

　　二是对接西部陆海新通道战略，建立区域协同开放合作机制。国内各大自贸区的发展存在竞争，但更需要遵守合作共赢的发展理念。2019年西部陆海新通道战略为自贸区的区域协同发展创造了有利契机。区域协同，即包括陕西自由贸易试验区片区之间的协同，也包括陕西自由贸易试验区与其他自贸区的协同发展，比如西部陆海新通道上的四川、重庆等自贸区，而西部陆海新通道可以促进丝绸之路经济带上自贸区抱团出海，加快实现一带一路自贸区的协同发展。建议陕西自由贸易试验区避免同质化改革，突出地方性和特色性；推进自贸区体系形成信息共享、模式共建、创新公推的合作机制；加强陕西自由贸易试验区制度开放与合作交流，对标国际规则，对接西部陆海新通道战略、一带一路倡议，协同创新。

 

　　三是激发后发潜力，进一步加大制度复制推广力度和创新案例培育。建议陕西自由贸易试验区加大制度复制推广力度和创新案例培育。比如，推动落实自由贸易试验区第五批改革试点经验的复制推广。比如，自贸区范围内推进合作制公证机构试点。建议结合2019年最新发布的《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展若干意见》和《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》等政策，积极推动国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的落地。杨凌示范区片区加快推进《国务院关于进一步支持杨凌农业高新技术产业示范区发展若干政策的批复》全面实施的进度。比如，支持杨凌示范区在条件成熟时设立综合保税区等等。建议加强自贸区调研，培育具有一定代表性的创新案例，提炼更多的获得认可、可复制推广的试点经验，强化自贸区的示范引领作用。

 

　　四是紧抓“丝路（西安）前海园”建设，打造“一带一路”金融开放高地。自贸区的高质量发展，对金融配给有更高的要求。建议陕西自由贸易试验区积极争取国家金融产品和服务创新试点优先落户陕西自由贸易试验区，大力培育可复制、可推广的金融创新案例。建议陕西自由贸易试验区加快推进“丝路（西安）前海园”项目建设，打造国家级金融改革创新实验区。积极引入前海相关产业链上私募股权投资机构、金融持牌机构等，强化金融发展实力，学习前海先进理念，设计适合陕西的金融新政。建议加快推进丝绸之路经济带跨境资金结算功能建设，推进金融业的对外开放。丰富外汇业务种类、扩大人民币跨境使用、加强保险业务创新等方面，推动发挥好自贸区示范和引领作用。（文/高云艳）

 

　　（作者系陕西省社会科学院金融投资研究所助理研究员）