摘 要：基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础,城市的不同发展阶段和民众素质水平的不同程度，都应有与之相匹配的基层社会治理。大城市的基层治理能力和现代化水平，影响着国家治理体系完善程度和工作成效。2020年初突如其来的新冠肺炎疫情，既是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对基层治理的一次实战检验。分析研究疫情防控中基层治理的应对举措，有助于进一步完善基层治理体系，提升基层治理能力。

　　

　　大城市基层治理现代化的重要意义

　　

　　治国安邦，重在基础。基层是党的组织体系和国家治理体系的“神经末梢”，基层工作实不实、基层基础牢不牢、基层大局稳不稳，尤其大城市基层治理现代化成效，直接关系到改革发展稳定大局。

　　

　　推进基层治理现代化是新时期加强党的领导、推动改革稳定发展的政治需要。

　　

　　习近平总书记指出:“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”完善基层治理体系、提高基层治理能力，是实施全面依法治区、促进社会和谐稳定的实践要求，必须把基础放在基层、重点沉在基层、工作落在基层，把治理体系延伸到基层，把治理措施落实到基层，把治理资源分享到基层，把治理能力运用到基层，处理好治理“最后一公里”的问题，国家治理体系才会更加完善，国家治理能力才能有效提升，才能更好应对风险挑战、化解社会矛盾，不断打牢和巩固社会和谐稳定的坚实基础。

　　

　　推进基层现代化治理是以人民为中心思想的生动实践。

　　

　　习近平总书记强调：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”“加强社区服务能力建设，更好为群众提供精准化精细化服务”。总书记这些重要阐述，是以人民为中心的发展思想在基层治理领域的生动体现，要求我们把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点。为民的事无小事,大量工作在基层。只有坚持治理为了人民、依靠人民、服务人民，改革创新基层治理,提高治理能力,才能更好服务于人民群众，顺应满足人民群众不同层次多样化的需求，才能让人民群众的获得感、幸福感、安全感更有保障、更加充实、更可持续。

　　

　　推进基层现代化治理是大城市发展的内在要求。

　　

　　城市是一个庞大的有机体，每个片区、每个单元、每个细胞的治理都是基层治理的缩影。不同城市基所处的经济社会发展水平存在差异，正是由于这种差异性，即便面临“同样”的根本性问题，不同规模的城市基层治理也会在具体程度、表现形式和重点方面有差异。一个城市的现代化程度和水平越高，对制度化程度的要求也越高，目前全国80%以上的经济总量产生于城市、50%以上的人口生活在城市。如何成功有效吸取经验教训，总结出推进基层现代化治理的有效方式，在未来处理重大突发公共事件时，提高城市精细化管理，及时将精密周到的部署与不折不扣的落实融为一体、贯彻始终，是关系着国家治理体系和治理能力的现代化一道大题、难题、必答题。

　　

　　防控新冠肺炎疫情下西安市基层治理现状及问题

　　

　　西安市作为西北地区具有代表性的大城市，面对突如其来的疫情，市委市政府认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，迅速落实中央应对疫情工作领导小组和省疫情防控工作领导小组指令，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，统筹推进疫情防控和经济社会发展，奋力夺取“双胜利”。

　　

　　防控新冠肺炎疫情下西安市基层治理现状

　　

　　疫情发生以来，西安市果断启动重大突发公共卫生事件一级响应，率先制定流行病学调查链长制，严格落实“四早”防控要求和“四集中”救治原则，调集医疗资源，确定3家定点医院、46个发热门诊，设立1200张标准救治床位，组建6个市级会诊专家组，全市3800多名白衣卫士冲在救治防控一线，历时64天实现本地确诊病例“清零”，展现出大城市在基层治理中应有的水平和成效。

　　

　　以多元共治为理念， 共筑防疫“铜墙铁壁”。探索创新基层治理实现途径，激发群众参与基层社会治理的内生动力，构筑多方参与、多元共治的治理格局。一是按照“外防输入、内防扩散”策略，采取动员力量、调动资源等举措，把机场、高铁站、火车站、高速路口等作为阻击疫情的第一道防线，把社区（村组）作为疫情防控的坚强堡垒，最大限度减少人群聚集。全市3万多名机关干部下沉社区参加抗疫。二是研发推行西安“一码通”，全力推进联防联控、群防群控、技防智控，及时发布权威信息，回应群众关切，稳定社会情绪，共同筑起了疫情防控人民战争的“铜墙铁壁”。三是以全力支持武汉防疫。积极响应党中央号召，筹集213吨医疗防护用品和生活物资专列送抵武汉，486名医护人员奔赴援鄂抗疫最前线，助力打赢武汉保卫战。

　　

　　以民生为目标，确保市场供应稳定。始终把民生保障和防护物资供应作为重中之重。一方面加强市场动态监测，重点做好粮油、肉类、蔬菜等重要商品的保供稳价和政府收储、投放，强化水电气热等城市“生命线”守护，尽最大努力降低疫情对市民生活的影响。另一方面，针对疫情初期市场上防护、消杀物资告急的局面，千方百计抓生产、抓调拨、抓采购，严厉打击哄抬物价、囤积居奇等违法犯罪行为，保证市场平稳、供需平衡。

　　

　　以法治为保障，织密治理“防护网”。在统筹疫情防控和经济社会发展中，各基层司法机关积极发挥作用。一方面加大对危害疫情防控行为执法力度，加大对涉疫犯罪的打击力度。如全市检察机关提前介入各类涉疫行事案件13起，积极主动引导侦查机关锁定办理方向，有力的推进了涉疫刑事案件的办理。另一方面着力加强疫情防控法治宣传和法律服务，引导人们增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作，为疫情防控提供了有力法治保障。

　　

　　防控新冠肺炎疫情下西安市基层治理问题

　　

　　猝不及防的新冠肺炎疫情犹如一台检测仪，既检测出了我们处理突发事件强大的凝聚力、整合力与执行力，也检测出了我国公共卫生应急管理体系、相关领域法律法规的瓶颈,及大城市基层治理中亟需补齐的短板和弱项。

　　

　　基层治理陷入“死循环”。在基层社会场域中，需要处理不同政权类型之间的关系和权责模式，国家政权需要通过适当方式介入基层，又要给予基层政权适当空间，使得国家政权和基层政权两方面积极性都得以展现。长期以来，上级政府及其职能部门往往通过“属地管理”，把压力和责任转嫁给街道（乡镇）和社区（村），多头管理工作繁重基层可能陷入“表格式防控”，治理陷入死循环。

　　

　　全能政府观念根深蒂固。政府与社会、市场仍然沿袭着传统的管理与被管理的关系，政府部门及其工作人员始终是疫情防控的“中坚”力量，社会及公民参与没有太多自由空间，开放包容的社会治理格局难以形成。

　　

　　大城市“顽疾”难以消除。大城市规模庞大的人口、人口分布超高密度及人员流动高频率等特点，导致了疫情扩散风险严峻复杂，引发城市灾害多发性、多样性、叠加性、衍生性和传导性等特征，“头痛医头，脚痛医脚”像以往这样的城市治理模式显得捉襟见肘，甚至有些力不从心。

　　

　　部分执法与守法者法治意识淡薄。一方面有的社区简单粗暴地实行封户，限制整户人员出入；有的村落直接将道路挖断，阻断交通；有的工作人员对相关个人信息保护不力。另一方面个别公民不了解疫情防控响应”相关规定，日常生活中仍然我行我素，极个别公民甚至辱骂殴打防控劝返工作人员。

　　

　　全民战役国内相关城市基层治理经验

　　

　　武汉、北京、杭州、广州等一批大城市，肩负着大城市引领作用，承担着更大的救治和防控责任，在疫情防控中也总结出一些较好的城市基层治理方面经验和做法。

　　

　　武汉东湖新城社区网格化管理。以楼栋为单位划分了9个网格，每个网格都配备了1名专职网格员开展治理服务。该社区实施小区封闭管理，绘制网格化作战图，科学摆布力量，包楼到户排查封控、保供服务。一是社区两委包网格，负责统筹协调网格内工作力量、生活物资和应急处置事宜；二是网格员包楼栋，依托35个楼栋长，收集汇总网格内各楼栋的问题困难，及时上传下达，就近响应处理；三是志愿者和下沉党员干部包单元，在98个单元门安排24小时值守力量，组织散布在各单元的党员中心户每天确认特殊群体健康状况，组织开展邻里互助，发挥疫情防控前哨作用。

　　

　　广东省组建实行“三人组+宣传”模式。一是成立“三人组”。在疫情防控中建立由（社区、村委会）干部、乡村医生、基层民警组成的“三人小组”。二是明确职责分工。由基层医务人员负责医学检查，社区干部负责引路介绍，基层民警保障人员配合。三是注重摸排宣传。乡村医生协助社区(村)开展电话问询、摸排登记、派发宣传资料、开展居家医学观察者生活保障等工作同时，开通全省乡村医生短信免费群发功能，根据防控工作需要，不定期推送信息。

　　

　　浙江充分运用“大数据+网格化”。一是“大数据”获取信息。通过大数据获取全省户籍在武汉登记居住、武汉返浙、武汉到浙民航、铁路及旅馆住宿人员等信息名单，第一时间将名单下发至各乡镇、街道。二是“网格化”细致排查。按照属地化管理的原则，基层卫生人员参与到乡镇、社区组织的网格化排查，依托公安和三大移动运营商监控，对疫区返浙人员、与疫区人员有明确接触史等人员，实施地毯式排摸，逐一登记在册。三是“数字化”便捷服务。利用数字化工具充实有序医疗服务，开通全省互联网医院新冠肺炎通道。如杭州市江干区面向广大居民推出“云诊室”，提供免费的在线问诊服务。

　　

　　全民战役下基层治理完善路径

　　

　　习近平总书记始终强调：“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实”。

　　

　　完善以党建为引领新型基层现代化系统治理。城市治理体系是由众多子系统组成，需要不同的治理主体共同参与。只有坚持党的领导，才能使不同治理主体形成有效合力。根据区位特点、人群结构、服务范围等要素，整合党建、政务及社会服务等资源，依托街道、社区等，建立覆盖面广、集约高效的区域性党群服务中心，延伸到基层治理末梢，使之成为夯实党领导城市治理的坚强后盾，进而提升党组织领导基层治理水平。治理创新以党建为引领，建立执行有力、上下贯通的组织体系。强化整体建设及系统建设，有机联结相关单位、行业及各领域党组织，推动各级各类党组织在更大范围、更深层次互融共通。构建市、区、街道、居民区的四级党组织联动体系。

　　

　　打破壁垒实施统筹推进共建共治共享治理。在顶层设计上，全域治理应该坚持以人民为中心的发展思想；深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。[ 张丙宣《全域治理：基层治理现代化的路径》中国社会科学网-中国社会科学报 2019.8.14]坚持共建共治共享的社会治理理念。一是有序扩大基层治理体系的涵盖面，从公共安全、社会治安、打击犯罪逐步向食品药品、生态环保、金融风险、新型犯罪以及重点民生项目等领域扩展和调整。在区（县）域社会治理的基础上，全域治理需要打破行政区划壁垒，提高统筹层级，同时考虑到不同地域的特殊性，科学统筹顶层设计有效衔接。二是不断完善管理和服务，彻底改变粗放型管理方式。大力推进城市小区业主委员会、乡村居民自治协会建设，努力实现居民自治组织全覆盖，着力健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，加强政府对基层群众性自治组织应急行为的指导与监督，推动居民自治健康有序发展，对基层治理进行有益探索。三是基层干部需要将这些积极成效，沉淀为基层治理的“法治基因”，进一步完善德治、法治与自治相结合的基层治理体系，实现良法善治。

　　

　　加快科技支撑智慧城市建设的科学治理。习近平总书记指出：“让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。加快推进社会治理智能化建设，打造数据驱动、人机协同、跨界融合的智能化治理新模式，牢牢把握科技创新和制度创新双轮驱动，运用互联网技术和信息化手段，实现城市治理精准施策、靶向发力，助推城市治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化。城市治理提质增效，需要实现智能化，围绕城市治理需求，完善顶层设计，加强基础设施建设，推进社区感知网络设备改造，合理布局服务配套设备，维护好通信网络设施设备，提高系统集成与共享能力。以5G、互联网、云计算等新一代信息技术为手段的运用，为基层治理的科学决策提供智力支撑。如“全球疫情态势可视化系统”基于时间和空间两个维度，将各国疫情发展数据按照所属国家、发展时间等维度进行可视化展示和分析，可一目了然全球疫情发展的变化态势与发展规律。[ 《全球疫情态势可视化》 《西安大数据》2020.7.20]

　　

　　推进运用法治思维和法治手段的依法治理。习近平总书记指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作的顺利开展。”[ 《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障》]坚持疫情防控工作中有效运用法治思维和法治手段，坚持法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，不断提高疫情防控的针对性和实效性，始终把广大人民群众的生命安全和身体健康放在第一位。一是加强社会治理领域立法，完善公共法律服务体系，针对生产安全、生态环境、食品药品等领域存在的执法不严等问题拿出治本之策，充分发挥执法司法规范社会行为、引领社会风尚的重要作用。二是加强专业调解机构、基层调解组织、人民调解员队伍建设，巩固人民调解、行政调解、司法调解紧密衔接、协调联动的大调解工作格局，引导社会成员在法治轨道上主张权利、解决纷争。三是优化线上线下法律公共服务平台。依法收集和保护公民个人信息，提高法律公共服务水平、舆情预警等功能。

　　

　　构建全民普法教育大格局的预防治理。建立健全法律义工服务团队、普法讲师团，开展“点单式”普法教育，构建全覆盖、立体式的全民普法教育大格局。一是要加大对疫情防控法律法规、政策制度等宣传力度。提高公民遵守相关法律法规意识，引导公众自觉执行人民政府发布的决定和命令，配合相关部门做好疫情防控工作。二是要加强疫情犯罪警示教育宣传力度。揭示疫情犯罪特点、手段及危害，增强公众防范意识，提高警惕心理，避免成为涉疫犯罪的受害者。三是要提高宣传成效。通过分批次发布涉疫犯罪典型案例，为一线办案提供范例指导，解决司法办案中的疑难问题，同时向公众传递明确信号，增强群众对违法行为的认知，发挥法治宣传的导向和警示作用，进而促进基层治理的良性效应。(姜勇  杨海涛  马东)

       作者简介：姜勇    西安市新城区疫情指挥部办公室主任