陕西环保产业高质量发展对策研究

陕西省决策咨询委员会课题组

课题组顾问：冯月菊

课题组组长：王新荣

课题副组长：张振文

课题组成员：曹可清  张文若  郭卫东  刘文亮

李天举  刘晓林  周树红  陈  洁

报告执笔：  王新荣  曹可清 

习近平总书记多次强调，“加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业、现代服务业”。环保产业是战略性新兴产业，是美丽中国建设的重要支撑，是实现“碳达峰、碳中和”目标的重要抓手，也是加快形成新质生产力、统筹经济社会高质量发展和生态环境高水平保护、实现绿色转型发展的重要保障。

陕西环保产业的发展成效

自2010年《陕西省环保产业发展规划》出台之后，全省上下积极贯彻落实，结合深化“三个年”活动，围绕双碳目标和环保产业发展，不断完善链长制工作机制和链群要素保障，突出强化龙头带动、培育节能环保产业新质态，陕西环保产业形成了环保产品和节能装备制造、环保技术服务、资源循环利用等多类别的节能环保产业体系。

一是产业技术能力不断提升。陕西水泥窑烟气除尘脱硝技术、转炉煤气除尘回收技术、电镀废水处理及资源化回用技术、SCR脱硝烟气混合技术、旋转式蓄热燃烧VOCs净化技术、污水生物处理精细化运行管理技术等入选《国家先进污染防治技术目录》。大型燃煤电站多源固废协同处理装备、三维开放空间主动降噪装备、离心水洗法空气中有害物质清洗装备、电镀废水处理及资源化回用技术、中小型生活垃圾焚烧处理成套装备，被列入《国家鼓励发展的重大环保技术装备目录（2023年版）》。非电行业中低温催化剂、高温过滤材料，挥发性有机物治理技术所用到的氧化催化剂、特殊需求的活性炭、活性碳纤维、硅铝分子筛、陶瓷蓄热体、生物菌剂等，总体性能接近国内先进水平。

二是一批骨干企业成为环保产业的主力军。全省环保产业年营业收入超过亿元，具有引领作用的骨干企业有6家，分别是陕西环保产业集团公司、西安西矿环保科技有限公司、西安华江环保科技股份有限公司、中铁一局集团有限公司、陕西兰环环境工程集团有限公司、陕西蔚蓝节能环境科技集团有限责任公司。陕西环保集团环境咨询服务业务资质能力稳居西北第一，危险废物处理已成为陕西和西部地区危废处置领域的龙头。陕鼓动力成为中国新型压缩空气储能十强企业。西安航天源动力工程有限公司、西安昱昌环境科技有限公司、西安华浦水处理设备有限公司等6家企业被纳入国家环保装备制造业规范条件企业名单，派尔森环保科技有限公司、陕西榆林协创资源再生有限公司、陕西建新环保科技发展有限公司等21家企业，被纳入国家再生资源循环利用行业相关规范条件或准入条件企业名单。这些骨干企业在环境服务、环境保护和环境友好产品制造、资源循环利用、生态恢复和引导绿色消费等方面发挥了龙头带动作用。

三是特色产业和产业聚集园区发展初具雏形。关中地区以西安为核心、辐射周边区域的产业聚集性愈发明显。礼泉县陕西再生资源产业园、印台区环保产业园、潼关县（循环经济区）工业园区、商洛市尾矿综合利用示范基地等再生资源循环利用产业聚集区对环保产业发展带动效应明显。陕北石油、天然气、煤炭等能源开发过程的固废利用与处置、陕南有色金属资源循环利用等特色产业，在全省社会经济发展和生态环境保护工作中发挥了积极作用，部分企业入选国家发改委“全国大宗固体废弃物综合利用骨干企业”名单。

四是产业规模逐步扩大，产业链不断完善。从事环保产业的企业数量和规模增长迅速，从业人数大幅增加。截至目前，我省环保产业企业2500余家，其中高新技术企业300余家、瞪羚企业20余家，省级智能制造示范企业 4家，节能环保企业规模突破800亿元，环保企业逐渐由单一的装备制造、产品制造和工程服务型企业，向区域性、综合性、全产业链环境服务、系统解决环境问题方案提供商发展。以陕西环保集团等为代表的头部企业对环保产业发展的引领作用显著增强。

陕西环保产业发展存在的问题

问题一：科创水平不高，产学研合作程度不足，科研投入少，成果转化率低。陕西拥有自主产权的核心技术和高端产品较少，环保技术装备产业竞争力不强，高端技术装备短缺。在重金属污染治理、碳捕集利用与封存、新污染物治理等“卡脖子”技术的创新平台建设上尚属空白，在推进生态环境重大技术研发、装备研制、工程示范、技术转化推广、研发中心的建设上差距较大。陕西环保产业研发投入尚处于较低水平，69.4%的环保企业没有专利，53.2%的企业技术水平一般或较为落后。拥有自主知识产权的核心技术较少，重短期利益、轻技术创新的问题还普遍存在，粉煤灰、煤矸石、脱硫石膏、冶炼渣、尾矿渣等大宗固体废弃物综合利用技术仍处于较低水平。省内高校和科研机构研发成果的实质性转化率低，一些高校与企业间存在只是互相挂牌的关系，科技成果转化机制尚不完善。

问题二：环保企业规模偏小，竞争力不强。陕西可实现技术引领的龙头企业及标杆企业数量偏少，总体实力不强，与全省经济总量不完全匹配。从调研情况看，环保企业规模以中小型企业为主，多数为近年加入行业的民营小微企业，产值不高，在全国市场竞争中处于弱势地位。节能环保产业企业数量、营业收入在全国均位列20位之后，劳动生产率不足全国平均水平的70%，节能环保产业总产值占全省战略性新兴产业的比重不足10%。全产业链中，环境服务业企业数量和营业收入占比大，环保装备制造和产品制造产业占比不足20%；可实现技术引领的龙头企业及标杆企业数量有限，缺乏产业资源整合能力强、综合服务水平高、行业引领作用好的知名大型综合性环保企业。产业链的上游、中游和下游配套技术严重缺失，致使配套企业衔接不上，诸多资源循环利用和新型环保创新技术转化项目不能很快落地。

问题三：承载产业聚集的园区少，难以形成聚集效应。陕西没有上规模的环保产业园区，制约了大项目大企业的引进落地，致使环保企业规模都比较小。目前具备环保产业园区性质的仅有礼泉县“陕西再生资源产业园”“印台区环保产业园”、潼关县“循环经济工业园”、商洛市“尾矿综合利用示范基地”等环保产业聚集区。

问题四：运用财政金融工具支持产业发展不够，环保企业融资难问题突出。在运用财政金融工具支持环保产业发展与先进省份相比在政策体系、资金配置、融资服务方面存在明显差距。政策激励机制与灵活性不足，财税工具效率较低。一方面环保产业财税政策仍以补贴和转移支付为主，资源税率偏低且未实施污染产品的差异化税收政策，对企业的环保技术研发激励明显不足。在资金配置上政府主导市场参与失衡，社会资本参与度低，民间资本参与占比不足10%，与广东通过PPP模式引入民间资本投资环保产业占比高达45%形成明显对比。中小型民营企业融资难的问题在我省环保产业发展中尤为突出。国家鼓励发展绿色金融，帮助民营企业纾困解难政策在具体操作中很难落实到位。主要表现在融资渠道狭窄，融资成本高。环保产业还是传统银行贷款主导，中小企业轻资产运营模式难以满足银行以土地、厂房等传统抵押物为主的抵押要求。创新工具落地滞后，绿色债券、股权融资、资产证券化等新型融资渠道占比不足20%，而且申请流程复杂，审批周期长，融资效率低下。融资主体获取信贷市场平等服务有难度，大型国企凭借信用优势易获低成本资金，而中小民企面临“名义利率降、实际门槛高”的困境。环保项目回报周期普遍超10年，而银行偏好3-5年期中短期贷款，期限错配问题突出，银行对技术型初创企业仍要求高抵押担保。

问题五：环保产业发展统一监督管理的协调机制尚不健全。政府对环保产业发展的产业规划、政策制定、产业指导涉及生态环境、发展改革、工业和信息化、自然资源、财政、科技、水利、农业农村、住房城乡建设等多个部门。难以简单归结为一个部门牵头，而是需要多部门分工协作、齐抓共管。具体体现在：有些项目缺乏前期建设论证，开工一哄而上，理论规划与实际脱节，如西安市的城市垃圾产生量每天就9000到10000吨，而高陵、灞桥、蓝田、鄠邑、西咸沣东布局了5个垃圾焚烧发电厂，设计日焚烧垃圾12500吨，西咸沣东项目设计处理能力3000吨/日，实际仅接收约2000吨/日，存在“垃圾不够烧”问题。随着垃圾分类推进和再生资源回收体系完善，可焚烧垃圾总量增速放缓，难以满负荷运行。另外，一些项目招投标中存在恶意低价竞争，不合理中标的问题没有很好解决。

加快陕西环保产业发展的对策建议

陕西环保产业正处于国家战略加持与自身转型需求交织的关键机遇期。应紧紧抓住国家关于环保产业发展的政策优势及资源禀赋优势，坚持市场导向和问题导向，借鉴湖南等省发展环保产业的先进做法经验，加大改革创新力度，加快形成全省环保产业新质生产力，助力抢占绿色经济高地，为统筹经济高质量发展、生态环境高水平保护、实现陕西绿色转型发展提供重要支撑。

建议一：创新驱动引领，科技攻关支撑，激活内生动力。研究优化现有政策，提升科技创新驱动能力，构建以企业为核心，以问题为导向的产学研用相结合的环保科技创新体系，鼓励省内科研院所、高校与企业共同创建产、学、研、用一体化环保产业科技创新平台，走“企业出问题、高校解难题、市场验证题”协同发展的科技创新之路。着眼助力工业高质量发展、碳捕集利用、新污染物治理迫切需要解决的技术需求、装备需求，编制发布生态治理技术需求目录，引导开展关键技术攻关，突破原创性、引领性技术难题，支撑环保产业发展。

设立省级环保科技创新引导基金，支持布局环保节能前端科研项目研发和建设工程技术中心、省级企业技术中心、危险废物处置中心等高端研发平台建设，开展关键核心技术攻关。支持龙头企业发挥带动引领作用，组建企业、高校、科研院所环保产业技术创新联合体、创新战略联盟助力产业发展。

支持加大科技成果转化应用，对骨干环保企业在关键技术引进和重大科技攻关技术转化率先示范做出成绩的，优先予以奖励，并授予“打造产、学、研、用”深度融合示范企业称号。

建议二：培育龙头企业，优化产业升级、带动高质量发展。借鉴湖南省的经验，着力培养环保龙头企业，引领环保产业发展。2012年批复组建陕西环保集团国有注册资本体量小，竞争实力与全国已有31个环保集团相比处于劣势，在省属企业排名也是倒数第二，难以发挥省政府当初成立集团引领全省环保产业发展的初衷。建议在“十五五”经济社会发展中给环保集团以更大的支持，如增加注入资本，对省属企业主要从事环境污染治理业务的资产进行整合，通过股权划转的方式交给环保产业集团，壮大环保集团成为陕西环保产业龙头。同时在现有具有引领作用的骨干环保企业中选择10家企业列入规划，进行重点支持培育，争取在“十五五”末打造出一批年产值在50亿、100亿、500亿元的龙头企业，引领陕西环保产业高质量发展。

建议依托秦创原创新驱动平台，联合国企、省内高校科研院所，打造集节能环保、环保技术创新与应用、绿色金融服务于一体，立足陕西、覆盖西北、辐射中亚的环保产业技术及先进装备制造，整合科技资源，面向“一带一路”沿线国家拓展市场，推动产业集聚发展，提高陕西环保产业竞争力。

建议三：园区化承载，集群化发展。针对目前还没有真正意义上的省级环保产业园，现有的园区规模偏小。建议恢复重启“西安国家环保科技产业园”，将“礼泉县陕西再生资源产业园”扩大升格，以承载更多的项目聚集。另外，针对陕西地域特点，在陕北、陕南规划建设几个能满足产业发展需求的园区，聚集项目发展，做大环保产业。

建议四：用好用活财政金融工具，构建多层次投融资体系。应加大对环保节能产业的财政资金扶持力度，省财政每年应增加科技创新专项资金、企业高层次人才引进资金、国有企业改革发展专项资金、超长期国债等对环保产业的支持比例。发挥环保专项资金“四两拨千斤”的带动作用，优先支持环保产业优质项目，对承担社会责任的公益性环保项目，环保补助资金应该足额及时补助到位，保证其长期稳定运行，发挥投资效益。

通过政策支持、市场运作、金融创新与产业协同，形成“政府引导+市场主导+社会参与”的立体化融资体系。首先应完善财政激励政策。对环保企业实施增值税即征即退、所得税减免等政策，降低企业税负；对绿色技术研发、设备购置给予直接补贴。设立省级环保产业风险补偿基金，对银行绿色信贷、债券融资等提供风险共担，考核与奖补结合。将环保产业投融资纳入地方政府考核，对融资成效显著的地区给予财政奖补，形成正向激励。

其次，优化融资配套政策。允许环保企业以污水处理费、垃圾处理费等特许经营权为抵押申请贷款，盘活企业长期收益权。在西安、宝鸡等经济基础较好地区试点发行市政债，专项用于环保基础设施投资，降低政府直接融资压力。统一绿色金融标准，制定省级绿色项目认证标准，简化认证流程，提高绿色信贷、债券的透明度和可操作性。

第三，通过市场化运作激发多元投资主体活力。鼓励社会资本参与环保产业项目的建设和运营，推动环保产业的多元化发展。设立省级环保产业投资基金，政府引导基金、社会资本及金融机构参与，重点支持技术攻关、示范项目及初创企业。探索设立环保信托投资公司，开展环保项目信托融资，推广融资租赁模式，降低企业设备购置门槛。   

第四，通过金融创新，拓宽低成本融资渠道。利用绿色信贷与债券延长贷款期限，鼓励银行将环保项目贷款期限延长至10年以上，匹配项目回报周期，降低企业偿债压力，降低融资成本。对环保企业绿色信贷给予利率优惠，如比基准利率下浮10%-15%；支持符合条件的企业发行绿色债券，降低发行门槛。

建议五：强基固本，完善管理体制，夯实顶层设计。针对目前环保产业发展管理条块分割，多头管理，形不成合力的现状，建议在省级层面完善管理体制，成立陕西省环保产业发展领导小组，实行“1+N”联席会议制度，每半年召开一次全体会议，省生态环境厅作为领导小组办公室，不定期召开调度会，研究制定政策标准，做到规划统筹、政策协同、难题破解，形成全省环保产业发展齐抓共管的整体合力。

领导小组应做好环保产业发展的顶层设计、强基固本，制定出台“关于大力发展新质生产力，深入推进环保产业的实施意见”，明确全省环保产业的目标任务和政策措施。借鉴湖南经验，对现有垃圾焚烧发电项目进行整合重组，做大产业规模，发挥投资效应。聚焦大气污染防治、水环境治理、固废资源化等八大领域，布局AI环保监测、碳捕集利用等前沿技术，绘制陕西“产业链全景图谱”和技术攻关路线图。

建立完善环保产业指标统计体系。建议借鉴湖南省的经验做法，由省生态环境厅授权省环保产业协会，按照省统计局批准的统计报表制度和省生态环境厅制定的环保产业调查实施方案，对全省环保产业发展状况进行统计调查，每年发布环保产业发展报告，综合反映全省年度环保产业发展状况，对行业发展趋势进行展望，对后续发展提出建议，促进行业健康发展。