大遗址保护是“十一五”以来我国文化遗产保护工作的重点。大遗址的发现、遗产价值内涵和构成、遗产保存状况等，都依赖于考古工作的揭示和认知。同时，大遗址保护工作的实践又推动了考古工作的理念和实践发生变化。

　　当前我国大遗址保护面临的主要问题体现在：各级政府没有真正依法将大遗址保护纳入当地经济社会发展规划；大遗址保护和土地资源配置存在很大的矛盾；保护管理体制不顺；保护涉及的各行业部门之间协调性差；以及大遗址保护缺乏国家专项政策的支持，等等。如何使大遗址保护利用从文物领域的行业性工作走向全民共享的过程中，既坚守“专业性”，又延展“公共性”，不仅是推动其可持续发展的核心问题，也是进一步激发和延续生命力的重要方面。大遗址保护利用涉及到的“决策权”与“参与权”之争，主要出现在“中央政府—地方政府”“专家学者—行政官员”“决策群体—社会公众”等几个不同层面，其各自不同的诉求对大遗址保护利用会产生不同的影响。做好大遗址保护利用工作，应明确大遗址保护利用涉及的人口、土地、拆迁、环境、产业结构调整等相关政策；拓宽大遗址保护利用资金渠道；完善提升国家考古遗址公园平台。

朝霞照耀统万城城墙遗址

　　大遗址保护与利用的实践探索

　　陕西是中华民族和中华文明的发祥地之一，分布着49058处各类不可移动文物，其中包括全国重点文物保护单位270处、省级文物保护单位1098处。由国家主导保护的150处大遗址中，陕西有19处51个点，大遗址西安片区是国家纳入重点支持的6个大遗址片区之一。大遗址是陕西文化遗产宝库中最重要的组成部分，并具有突出的特点：

　　一是分布广。全省107个市县都有遗址分布，特别是在关中地理位置优越、自然条件好、经济发达的地区尤为密集。二是数量多。在全省不可移动文物资源中，古遗址23453处，占陕西省不可移动文物数量的将近1/2。三是面积大。特别是西安市内保存的周丰镐遗址、秦阿房宫遗址、汉长安城遗址和唐大明宫遗址是中国历史最负盛名的四个王朝的都城遗址，总面积达108平方千米。秦始皇陵、汉代帝陵（11座）、唐代帝陵（18座）等30座帝王陵墓及其陵园遗址，每个陵园遗址占地都在几平方千米到十几平方千米。四是种类全。陕西的大遗址涵盖了古代中国政治、经济、文化、社会生活的方方面面，内涵非常丰富。五是等级高。我国古代文化发展鼎盛时期周、秦、汉、唐的都城遗址以及帝王陵寝基本都分布在陕西，其地上、地下的建筑遗址、遗迹和文物，均是当时科技、文化发展最高水平的典型代表，是当时中华文明辉煌成就的典型代表，具有很高的历史、艺术和科学价值。

　　长期以来，我国主要靠文物专项经费和地方政府主动作为，实施文物保护工程，更以限制性利用为政策特色。1990年代初，陕西省文物部门调查研究后，认为当时大遗址保护面临的主要矛盾是“传统的、单一的、限制性的绝对保护模式与遗址区域内群众发展经济、提高生活水平之间的矛盾”，并提出了大遗址区要调整产业结构、发展观光农业的对策。在不断的实践中，2008年陕西省探索提出了大遗址保护工作“四个结合”和“五个模式”的新理念，即：大遗址保护与当地经济社会发展相结合、与当地群众生活水平提高相结合、与当地城乡基本建设相结合、与当地环境改善相结合的理念，并用“四个结合”新理念，针对大遗址分布和管理需求等不同情况，探索出“国家公园模式”“集团运作模式”“市民公园模式”“民营资本投资模式”“退耕还林模式”五种大遗址保护实践模式，积极探索解决大遗址保护与利用突出矛盾的思路和方法。2012年以来，先后投入资金8.2亿元，实施了秦始皇陵、汉长安城、大明宫等大遗址的保护工程80余项，使大遗址得到了有效保护。

汉长安城未央宫国家考古遗址公园

　　当前大遗址保护面临的主要问题

　　2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，就加强新时代文物保护利用改革提出了意见。2020年，国家文物局印发《大遗址利用导则（试行）》，鼓励将大遗址的价值载体与意义积极融入当代生活，不断丰富内容、提升品质、服务民生。这些政策的出台，对大遗址保护和利用提出了新的要求。就陕西而言，主要存在以下问题：

　　一是各级政府尚未意识到大遗址保护的重要性，没有真正依法将大遗址保护纳入当地经济社会发展规划。

　　二是大遗址保护和土地资源配置存在很大的矛盾。大遗址保护与区域经济社会发展的矛盾依然突出，遗址区域内外经济发展差距很大。现行的土地制度无法约束土地流转交易造成的遗址资源保护用地缺失，加剧了遗址区内的文物资源保护用地转变为其他建设用地的可能性。

　　三是大遗址保护管理体制不顺，突出表现为大遗址规格较高与保护管理层次过低的矛盾，以及跨区县遗址很难就保护利用实行有效的统一管理。

　　四是大遗址保护涉及的管理部门未形成有效合力，各行业部门之间协调性差，导致大遗址保护措施无法落地。

　　五是大遗址保护缺乏国家专项政策的支持。大遗址保护工作牵涉到众多部门和各方面利益的平衡与协调，针对遗址保护产生的征地、拆迁、移民、环境整治、土地资源配置、产业结构调整等问题，国家至今尚未出台专项配套补偿政策，导致涉及大遗址保护及其规划方面的许多问题悬而不决。

　　做好大遗址保护利用工作的政策思考

　　一是明确大遗址保护利用的相关政策。针对大遗址保护涉及的人口、土地、拆迁、环境、产业结构调整等复杂问题，应从国家层面明确大遗址保护的专门移民搬迁、土地利用、财政投入、审批审核等专项政策，特别是涉及大遗址保护的土地补偿政策、征地拆迁补偿政策、产业结构优化政策、相关产业税收优惠政策等，为大遗址保护中各项社会治理问题提供一个可操作的政策依据。建议制定出台大遗址保护利用规章制度，尽快明确大遗址保护区与建控区，以及相关土地的文化属性，允许大遗址所有权、管理权与经营权在一定范围或时期内分开，从根本上解决保护区划分范围大小和利用方式矛盾。从国家层面出台社会力量参与大遗址保护利用的标准和规范，鼓励地方政府在把握保护原则的前提下，合理引导民营企业参与大遗址的开发、管理和文化旅游活动。明确遗产单位在从事遗产旅游经营时，应该将重点放在遗产区内遗产的旅游展示类服务上，相关旅游服务（食、行、住、购、娱等）可交给当地政府和社会资本进行营利性经营。

　　二是拓宽大遗址保护利用资金渠道。鼓励广泛吸纳国际基金、长期低息贷款和赠款、国内各类民间资金，用于文物古迹的维修和修复，以及与之直接相关的专项工程建设。制定和完善有关社会捐赠和赞助的政策措施，调动社会团体、企业和个人参与文化遗产保护的积极性。

　　三是完善提升“国家考古遗址公园”平台。国家考古遗址公园是一个比较好的系统解决大遗址保护利用问题的平台载体，在大遗址保护与文化传承等方面进行了积极探索。但由于它是文物部门牵头的制度，有一定的局限性，有许多政策性问题无法解决。如土地性质转换、产业方式、环保要求，特别是保护区与建控区利用方式等，都存在难以解决的瓶颈。如汉长安城遗址保护范围75.02平方千米，除裸露地面的城墙和建筑遗址外，80%以上为地下遗存，地表土地为基本农田、村庄、工厂、仓储、教育、水利等用地类型，分属不同的国家、集体、个人使用。目前不仅国土空间规划的“多规合一”难以落实，文物本体保护与建控地带划分更是长期困惑地方的突出问题，亟需从国家层面制度性系统解决保护与利用矛盾。

　　建议从国家制度安排角度设置大遗址保护利用平台，提升和完善“国家考古遗址公园”，推动纳入国家层面的国家“历史文化遗迹公园”建设。选择包括古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺等多种类型在内的、文化内涵丰富、分布于成熟旅游线路上或具备对外开放条件的大遗址，着力于大遗址的保护利用，遗产活化与文化传承。充分利用目前创建国家文化公园、文物保护利用示范区等契机，创新大遗址保护的整体思路和新方法。（文/赵荣）

　　（作者系陕西省政府参事、陕西省文物局原局长)