一、实施乡村振兴战略是中国农业农村发展史上的一场史无前例的深刻革命，其意义远远超过了新农村建设

 

　　实施乡村振兴战略，是中华民族几千年来发展史上的第一次。这是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“第二个百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往，在总结建国，特别是改革开放以来“三农”工作历史经验和教训的基础上做出的长远战略决策。如果说我们党第一个百年在农村的奋斗目标是让农民能够温饱，历史性解决数千年来都没有解决的绝对贫困问题，过上全面小康生活；那么，我们党第二个百年在农村的奋斗目标就是实施乡村振兴战略，实现农业农村现代化，让亿万农民过上与市民一样的幸福生活。改革开放四十多年来，中国农民的生产方式发生了从人扛牛拉到主要依靠农业机械的质的变化，但生活方式从本质上讲还是传统的。实现乡村振兴之后，中国农民的生活方式将会发生从未有过的质的变化，中国农民将彻底告别几千年来传统的生产生活方式，实现从来没有过的“生活富裕”。因此，乡村振兴与新农村建设和以往所有的农村发展相比，是质变、是革命，而不是改良，它的意义比新农村建设意义要深远得多。

 

　　乡村振兴的总体要求与新农村建设的总体要求，虽然都是五句话、二十个字，但乡村振兴内涵更丰富，要求更高。一是标准更高了，从生产发展到产业兴旺，从生活宽裕到生活富裕；二是内容更全面了，五句话包括了乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五大振兴；三是路径更清晰了，既要从宏观上建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，又要深化农村内部产权制度改革和经营体制改革，以改革推动乡村振兴；四是措施更得力了，要求五级书记抓乡村振兴，特别要求县委书记要当好乡村振兴的“一线总指挥，”坚持“四个优先”；五是有“三步走”的时间表；六是制定并颁布了《乡村振兴法》，上升到了法律层面。

 

　　二、乡村振兴，不是村村振兴，一定要先搞好县域村庄布局调整规划，重点建设中心村

 

　　村庄，是农民生产生活的传统家园，是我国农村社会发展的基本单元，是农耕文明留给我们的宝贵遗产，是人们记住乡愁的永恒精神家园。皮之不存，毛将焉附。没有了村庄，以村庄为载体的优秀传统文化怎么保存！所以，无论农村怎么现代化，村庄都必须保留，城镇化不等于要消灭村庄。但也必须看到，改革开放以来，在很多村庄发生了翻天覆地的变化，呈现出崭新面貌，焕发出勃勃生机的同时，也有一些村庄，逐渐变得衰落、荒芜，成了“空壳村”，有的甚至已经消失。随着今后工业化、城市化以及农村自身的不断发展，今后肯定还会有不少村庄消失或被撤并，同时，也会有一些村庄做大做强，使农民的居住方式由分散转变为集约，这也是发展的大势和规律。

 

　　遵循乡村的变化趋势和发展规律，思考的必然结论是乡村振兴应该是整体上振兴，并不是现存的所有村庄都一定要保留，都要振兴。应当有所为有所不为。对于产业兴旺、经济实力强、集体经济发达的村；地处交通要道、发展潜力大的村；人口多、规模大的村；有民俗特色、有保留价值的村；特别是发展水平较高的“明星村”，应该作为中心村保留下来，并作为乡村振兴工作的重点。“中心村”将是未来社会主义美丽乡村的主体形式。要集中有限的人力财力物力，做大做强中心村，加快推进城镇基础设施和公共服务向中心村延伸。对中心村,要做好“多规合一”的村庄综合规划，坚持先规划后建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承。规划标准要高,功能要全,要充分考虑长远,留足发展空间，分别提出近期、中期、远期发展建设目标。不仅要满足眼前需要,还要适应今后长远发展的需要；不仅要满足村庄现有人口的需要,还要考虑到今后向中心村转移集中人口的需要；还要考虑到未来村庄功能的变化。具体来讲，“中心村”除了水电路气网和电商、超市等硬件设施必须具备外，还应该有一所与城市没有质的差别的中心小学，乡风文明的乡村不能没有朗朗的读书声，不能把学校都集中到城镇去；一所基本现代化的幼儿园；一个达到一定数量的图书室或文化室；一个能够做到“小病不出村”、基本功能齐全的小型医院或幸福院，还有其他基本设施。“中心村”的具体规模要因地制宜，客观自然条件较好的地方一般应在5000——10000人左右，甚至更多，山区丘陵地区应在3000——5000人左右。总之，要用兴旺的产业、健全的公共设施和优质的服务把其他村庄的农民吸引到“中心村”。“中心村”当然包括乡镇政府所在地的村，一些条件较好、有基础的乡镇政府所在地的村，还可以规划建设成小城镇。

 

　　周边的村庄应当向中心村靠拢或者合并。基础条件很差、地处偏远的村庄，要努力动员整村搬迁。当然，这样做，必须是在尊重群众意愿的前提下，不能搞强迫命令。群众暂时不愿意的，可以等一等。脱贫攻坚当中的移民搬迁实践证明整村搬迁是可以做到的。对非中心村，基础设施建设的标准以满足当前生产生活需要即可，应引导其把有限的资源主要投入在发展产业上，一般不再搞新的基础设施建设项目。一定要总结和接受新农村建设中“村村通”的教训，道路、巷道都用水泥硬化了，才过去了十多年，有的村现在已经成了“空心村”。虽然中国目前已经发展成为世界第二大经济体，但全国现有261.7万个自然村、69.15万个行政村，要做到村村振兴，从建设成本上分析，也是不可行的。与建设中心村相适应，应该允许农民跨村申请宅基地，并放弃原来的宅基地。

 

　　为此，各地在推进乡村振兴中，当务之急是做好县域村庄布局规划。这个规划，要在集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类的基础上，把县域内的现有村庄进一步简化为中心村(保留村)和非中心村（撤并村）。有关研究表明，预计到2035年我国城镇化率达到75%左右，届时乡村人口将下降到3.6亿。县域村庄布局规划应以此为依据，推算2035年时本县的乡村人口，再按5000—10000的人口规模估算出应该保留的中心村数量。

 

　　三、经营乡村，振兴乡村，盘活以宅基地为主的农村非经营性建设用地使用权

 

　　改革开放以来，我国城市化发展迅速，最根本的一条经验就是经营城市。城市能用农民的土地经营城市，农民当然也能利用自己的土地经营乡村。从大道理上讲，农民应该拥有这个权利，经营乡村应该是行得通的，但在实践当中，具体的路径和方法还需要探索和创新。过去我们以城乡分割二元体制为基础的相关法律和政策剥夺了农民以土地为基础的发展权利，现在要打破城乡分割的旧体制，推进城乡发展一体化，实现城乡融合发展，就应该把这个权利还给农民。新的《土地管理法》及其《实施条例》放开了农村经营性建设用地，实现了与国有建设用地同权同价，这是一个很大的进步。但问题是农村的经营性建设用地数量很有限，全国只有4200万亩，而且已经用得差不多了，特别是对于原来乡镇企业不发达，经营性建设用地存量很少的中西部地区来说，这个政策是画饼充饥。所以，对全国农村来讲，特别是对中西部农村来说，习近平总书记关于宅基地“三权分置”的理论对搞活农村非经营性建设用地，有非常重大的现实意义。根据这一理论，国家有关部门和一些省市已经出台了盘活农民闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地的政策，但力度还不够大。目前对于集体建设用地主体部分——宅基地的流转制度改革仍未取得大的突破，宅基地的交易条件和范围仍然受到严格的约束，宅基地及地上附着的农民房屋依然是“沉睡”的资产。应该进一步加大农村宅基地的改革力度，真正“破解农村的地自己用不上、用不好”，创新实现乡村振兴推进路径。

 

　　土地是财富之母亲。根据第三次全国国土调查主要数据公报，目前全国城镇建设用地15526万亩，占城乡建设用地总量的32.06%，村庄用地32903万亩，占67.94%，后者是前者的2.12倍。而在15526万亩的城镇建设用地上常住人口是9.1亿，占近64%；在32903万亩村庄用地上常住人口是5.1亿，占36%。这说明农村建设用地的使用效率很低，盘活利用的潜力很大。如果我们通过建设中心村的办法，把一般村庄的农民集中迁移到中心村，让农民从传统分散粗放的居住方式转变为集约的居住方式，把农村比城镇多出的17370万亩建设用地的1/3（5790万亩），通过增减挂钩的办法用到城镇，假定每亩按40万元出让，就能筹集到23.16万亿元的巨额资金用于乡村振兴，平均每个行政村3349万元（目前全国现有69.15万个行政村）。如果将3个村合并为1个村，平均每个村就有1亿元的投入。这将从很大程度上缓解乡村振兴的投入瓶颈，解决农民端着金碗讨饭吃的问题。因此，农村的非经营性建设用地是一笔极大的财富，农民宅基地的改革将是乡村振兴的最大红利。实施这种办法，前提是要建设城乡统一的建设用地市场，才能使农民利益最大化。

 

　　从国家角度来讲，今后工业化、城镇化发展还要用地，但受18亿亩耕地红线的限制，决定了今后只能主要在农村的存量建设用地上想办法。农村需要盘活建设用地解决乡村振兴的资金难题，工业和城镇发展需要农村的建设用地解决发展用地，所以说，通过建设中心村提高农村宅基地使用效率，并用足用活国家城乡建设用地增减挂钩政策，完全可以实现城市和乡村双赢。为此，国家还应出台专门政策，鼓励已经在城镇买房、有稳定就业的进城农民自愿有偿放弃农村的宅基地。还应总结推广有的地方“点状供地、带状供地”的做法，满足乡村振兴中乡村自身发展的建设用地需求。进行这种改革，不仅能使城郊型、有区位优势的村庄受益，而且能极大促进远离城镇、以农业为主、没有条件发展乡村旅游和康养的大多数村庄加快发展。

 

　　这种思路并不是空想，在全国，特别是在东部发达地区的一些明星村庄，实际上就是走的这条路子，只不过是没有叫做“经营乡村”而已。进行这种改革，还需要从政策上打通整村搬迁腾出的成片宅基地和农民目前已经闲置的宅基地转为经营性建设用地的通道，或者不再把农村的建设用地区分为经营性建设用地和非经营性建设用地，只区分为正在使用的建设用地和闲置建设用地，凡是闲置的建设用地都允许进入土地市场进行有偿出让，都允许农民集体经济组织，或与社会资本合作开发。

 

　　观念一变天地宽。从经营乡村的理念来看，乡村可以“经营”的资源、资产绝不仅限于土地。随着工业化城镇化的进一步发展，目前在我国还只是一种倾向或苗头的逆城镇化一定会成为一种普遍趋势。人们向往田园风光、诗意山水、乡土文化，民俗风情、农家美食，追求与自然和谐相处的乡村慢生活成为一种时尚。新鲜的粮食蔬菜、可以尽情呼吸的清新空气、一望无际的田园风光，等等，这些农民早已习已为常的生活元素正在成为市民新的生活价值追求。当城市病愈演愈烈时，人越多，车越堵，楼越高，空气污染越厉害，人们才发现，原来乡村最宜居，乡村生活最美好，乡村让人更向往。在这种大背景下，乡村的新鲜粮菜、清新空气、田园风光、良好生态、甚至荒凉都有可能成为一种直接或间接的资产或资本。贵州在农村产权制度改革中，就发明了一种股份形态，叫“风光股”。可见，只要与时俱进，转变观念，投入必要的资金，就能把这些潜在的资产或资本开发出来，转化为现实资本，为乡村创造出新的业态、新的就业机会、新的增收渠道的，促进乡村振兴事业更好更快的发展。

 

　　四、要顺应农村目前发展“分久必合”的大趋势，重点发展新型农村集体经济

 

　　改革开放四十多年来，我国农业农村通过实行家庭承包经营制度，成功地解决了十几亿人口的吃饭问题和几亿农民的温饱问题，实现了全面小康，农村经济获得了巨大发展，更为本质的是农村生产力结构发生了质的变化，农业生产方式实现了从“人扛牛拉”到“机器耕种”的历史性转变。1949年，我国农用拖拉机总动力只有7.35万千瓦，联合收割机仅13台。到2018年，全国农机总动力达到10亿千瓦左右，拖拉机总数达到2240万台。目前全国农作物耕种收综合机械化率超过71%，小麦生产基本实现全程机械化，玉米、水稻耕种收综合机械化率超过80%。我国农业生产方式已经实现从主要依靠人力畜力到主要依靠机械动力的历史性转变，农村生产力水平与农村改革初期相比上了一个大台阶，农业生产力结构发生了质的变化。由此产生了一个新的矛盾——家庭承包经营这种生产关系与发展提升了的生产力不适应的矛盾已经普遍显现出来。一是家庭承包经营与提高农业机械化效率的矛盾，二是家庭承包经营与推广农业新技术的矛盾，三是家庭承包经营与发展适度规模经营的矛盾，四是家庭承包经营与农产品质量安全的矛盾，五是家庭承包经营与生态文明建设的矛盾，六是家庭承包经营与进一步提高中国农业劳动生产率和农产品国际竞争力的矛盾，等等。这种体制还存在重当前、轻长远，重视农户个体利益、忽视农民集体利益的两大弊端。

 

　　根据上述情况，我们可以做出一个重大判断——农村生产力与生产关系这一基本矛盾，生产关系现在又重新上升为矛盾的主要方面，现行的生产关系已经落后于或不适应极大发展了的生产力性质的要求。邓小平同志早就指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制，这是一个很大的进步，要坚持长期不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的进步，当然这是很长的过程。”历史再一次表明，邓小平同志不愧是具有远见卓识的伟大的政治家。当前农村生产力与生产关系愈来愈不适应的现状表明，他所预言的“第二个飞跃”已经来临，“分久必合”已经成为农业农村发展的必然趋势。

 

　　近几年搞的农村产权制度改革，实质就是重新调整农村生产关系，改革现行的农业经营体制，大力发展各种形式的农民合作社，引进社会资本，培育家庭农场，其中的重点是发展新型农村集体经济。没有集体经济做支撑，就不可能实现高质量的共同富裕。乡村振兴必须是亿万农民群众共同富裕的乡村振兴，不能到了第二个百年的时候，农业农村整体都现代化了，而农民之间的贫富差距依然很大，那就不是我们期待的现代化和乡村振兴。

 

　　五、改革乡村发展建设的实施方式，由以“条条”操作为主变成以“块块”挂帅。

 

　　多年来，我们农村的发展建设方式都是农业部门管产业，建设部门管房子，交通部门管修路，卫生部门管厕所，教育部门管学校、生态部门管环境，电力部门管通电，等等。这种如同交警站岗、各管一段的做法，没有统一规划，虽然钱花了，但综合效果很差，并没有“旧貌换新颜”感觉。实施乡村振兴战略，是要彻底改变农民几千年来的传统落后生产生活方式，让农民过上与市民基本一样生活，在原有的旧村庄基础上修修补补是很难做到的。另外，农民为什么穷，就穷在盖房上，农民几乎代代都要盖房，无法形成财富积累。这一次乡村振兴，就要结束农民代代盖房的历史，让农民的房产与市民的房产一样，也具备财富积累的功能。

 

　　为此，首先必须要制定包括产业发展、基础设施、土地用途、教育医疗、环境卫生、农民住房等等内容，能管三、五十年的综合性中心村村庄规划。乡村振兴战略要顺利实施，搞好规划是前提。即使今后农民自己盖房，也必须有规划设计，必须符合村庄规划，要经过乡镇政府批准，对房子风貌风格实行管控。再也不能农民盖成什么样子就盖成什么样子，想在哪里盖就在哪里盖。不同规划内容要相互照应协调，比如，这个村适宜发展乡村旅游，产业发展就要有采摘观光的功能。其次，规划制定好后，有关条条部门只出钱、提要求、管验收，具体实施操作交由县级政府全权负责，统一实施。再其次，实施过程中要改变一次只干一件事的做法，把全县的中心村按照先易后难的原则排个队，一个村一个村，水电路讯网和排污，软件硬件一次过。今后再也不翻烧饼，穷折腾。产业发展按规划逐步实施。没有列入中心村的村庄一律不再列入建设对象。有的地方直到现在还提出30户以上的村庄都要修硬化道路，这种做法实际是在浪费有限的资金。第四，实践证明，要把一个传统的旧村庄改造成美丽宜居的新村庄是很难做到的，花钱多、效果差，还节约不出土地。相反，凡是按照统一规划新建的村庄效果都很好。因此，“不能大拆大建”的要求从总体上是对的，但不能绝对化。应该根据各个村庄的具体情况，能改造的改造，不能改造的在广泛征求群众意见，在绝大多数群众自愿的基础上，选择适当的地址，走新建的路子，把三、五个，甚至更多的村庄合并成一个中心村，建设出一个完全能够满足农民新的生产生活方式，根本上不同于旧村庄的美丽宜居的新村庄。这样既能通过增减挂钩政策解决建设新村的资金问题，还能节约出大量的建设用地，解决国家继续工业化城镇化用地问题。（文/郑梦熊）

 

　　（作者系陕西省人民政府原参事、陕西省委农工办原主任，现任陕西省决策咨询委员会农业组组长、陕西省村社发展促进会名誉会长）