解决农业、农村、农民问题是我们治国理政的重中之重，统筹城乡发展是以科学发展观为指导、从根本上破解这一历史课题的重要战略选择。党的十八大进一步强调，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这为进一步统筹城乡发展、全面建成小康社会指明了方向。我们要进一步提高认识、明确重点、抓住关键、加强工作，认真研究解决进一步统筹城乡发展面临的新情况、新问题，科学确定符合省情的统筹城乡发展思路，更加奋发有为地推动统筹城乡发展在更大范围、更深层次上取得进展。

　　一、城乡统筹是推进中国特色社会主义现代化事业的重要目标和根本途径

　　统筹城乡经济社会发展，是新阶段新时期我国农村经济社会发展的必然要求，是加快发展方式转变、实现城乡一体化发展的有效途径，对于破解“三农”难题，全面建设小康社会，进而实现中国特色社会主义现代化建设具有极为重要的战略意义。

　　1、统筹城乡经济社会发展，是从根本上解决“三农”问题、全面建成小康社会的客观要求

　　当前，我国城乡二元结构十分突出，城乡差别大，农民收入低且增收困难。已成为全面建设小康社会的难点和重点，这个问题在陕西尤为突出。在小康社会指标体系中，有一项重要指标为城乡收入比例，目前全国为3.13:1，陕西是3.63:1，而且在逐年拉大。要达到指标体系所要求的2020年达到2.8:1的目标，我们的任务还十分艰巨。因为占全国人口大多数的广大农村居民不享受全面小康生活，作为现代化建设重要目标和内容的全面小康社会就无法建成，因此，全面实现小康社会的着力点，在于必须加快统筹城乡经济社会发展，着力打破城乡分割的传统体制，着力转移现有农村人口，大力发展现代农业，千方百计增加农村居民收入，全面推动农村小康建设。

　　2、统筹城乡经济社会发展，是增强发展动力、保持国民经济持续快速健康发展的客观要求

　　国民经济增长的动力来源于消费需求、固定资产投入和出口贸易拉动三个方面。2011年，陕西GDP继续保持1.2万亿以上，投资达到了10033亿，是一个历史性的突破。在转变经济发展的关键时期，陕西经济增长的动力已由主要依靠投资逐渐转向依靠投资和消费控制拉动，这是当前转变经济发展方式的重要内涵。值得重视的是，保持国民经济稳定较快增长基础的最大动力，在于通过不断提高居民的消费水平以增强经济增长的内生动力。有关方面数据显示，2011年陕西省农村居民人均生活消费水平为4496元，城镇居民为13783元，城镇居民人均生活消费水平是农村居民的3.1倍。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求就会增加9287元。由此可见，农村居民的潜在消费市场巨大，繁荣农村经济，提高农村消费水平，是扩大内需拉动经济社会全面协调发展的重要途径。

　　3、统筹城乡经济社会发展，是实现均衡发展、缩小城乡差距的客观要求

　　城乡居民差距的严重存在和不断拉大，是陕西省经济社会发展中必须破解的历史性课题。2011年，陕西农村居民人均纯收入5028元，比全国平均水平低1949元，陕西省城乡居民收入比为3.63:1。因此，要提高农民收入接近和达到城镇居民水平，必须加快统筹城乡经济社会发展，加快发展现代农业，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，加强农村基础设施建设和公共服务，实现以城带乡、以工促农、城乡共同发展目标。

　　二、培育壮大城镇，改造提升农村，使城乡共享现代文明成果

　　加强城乡统筹，实现城乡发展一体化，就是要打破传统的城乡界限，彻底转变工业盘剥农业、城市剥夺农村的传统发展模式，以城乡经济社会共同发展为目标，统筹考虑城乡经济与社会发展，统筹解决城镇和农村经济社会发展中出现的各种问题，建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，增强城乡发展活力，实现城乡共同繁荣。

　　统筹城乡发展的实质和最终目标是实现城乡发展一体化。当前的任务目标和推进路径则主要为吸纳农业转移人口进入城镇乐业安居，即通过工业化和农业现代化、城镇化深度整合，大规模转移农业人口进入非农领域，离开农村入住城镇从事非农产业，从而减少农村从业和居住人口。与此同时，积极努力地改善农村生产生活条件，提升农业比较效益，加快农业现代化，使留守于农村继续从事现代农业的人口，能够拥有基本公共服务，能够享有城镇生活文明，实现城乡居民共享改革发展成果和现代文明、共享基本公共服务。当前要通过促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，积极培育壮大城镇，为农业转移人口乐业安居创造平等的机会和良好的发展生活条件，使其能共享城市发展成果。要努力改造提升农村，通过农业现代化、新农村建设，改善农村生产生活条件，增强农业发展效益，确保留守农村继续从事农业产业的农村居民能够获得与城镇居民相当的收入和基本公共服务，增强农民发展活力，从而缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。

　　1、统筹城乡发展目标，坚持城乡发展规划一体化

　　必须统筹规划工业化、城镇化、农业现代化，统筹制定城乡协调共进经济和社会发展规划和专项规划，构建现代城镇和现代农村和谐相融、历史传承与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

　　2、培育壮大城镇，为实现城乡发展一体化奠定基础平台

　　城镇是人口、产业和公共服务的聚集区，城镇化是工业化的平台和基础。壮大聚集城镇产业，要发展提升优势特色工业产业，依托产业园区，打造专业化、规模化、产业特色鲜明的城镇产业竞争优势;要引导各地以园区为载体培育发展农产品加工业、特色优势资源产业、劳动密集型工业和大工业配套产业等特色主导产业，推动农村工业向城镇工业园区集中。确保农业转移人口实现充分就业。加强城镇基础设施建设，不断提升城镇基础设施对城市新增人口的承载能力，促进农民转移就业，推动农村人口向城镇转移，确保农业转移人口享受到城市应有的公共服务和现代文明。更加关注民生，着力推进城乡就业、教育、卫生医疗、社会保障、公共文化服务一体化和均等化，确保广大农村居民享有与城镇同等的基本公共服务。

　　3、努力改造提升农村，实现农村生产生活现代化

　　加强城乡统筹发展，实现城乡发展一体化，必须改善农村生产生活条件，使农业生产现代化，从事农业的农民生活城镇化。坚持工业反哺农业、城市带动农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础。促进农村基础设施建设，改善和提升农业生产条件，积极推进农业现代化。坚持依法自愿、有偿和加强服务的基础上，完善土地承包经营权流转市场，在确保农民利益的基础上推动土地向规模农户集中，完善平等的城乡要素交换关系，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。加大土地集约规模经营力度。改造改善农村基础设施，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提升农村居民生活条件和生活水平。改革农村粗放型宅基地供应和建房模式，推行跨自然村、行政村甚至乡镇集中布局建设农民住宅，推进集基础设施、公共服务、产业聚集、生态环保于一体的新型农村示范社区建设，鼓励和支持农民以宅基地换取城镇住房，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，引导农民逐步向城镇和新型农村示范社区集中居住区转移。

　　三、工业化、城镇化、农业现代化和公共服务均等化是实现城乡统筹发展的重要路径

　　以统筹城乡推进城乡发展一体化，必须以梯度引导农业转移人口有序进城落户为突破，以工业化、农业现代化为主导，以城镇化为支撑，以公共服务为保障，进一步培育壮大城镇，改造提升农村，加快建立以工促农、以城带乡、城乡交融、良性互动的城乡一体化发展长效机制。

　　1、积极推进工业化，为城乡统筹发展提供重要动力

　　陕西省处于工业化中期的后半阶段，工业反哺农业是工业化中、后期阶段经济发展的一般规律，没有工业化提供的物质技术基础和资金积累，“三农”问题就难以解决，城镇就不能有效接纳农业转移人口，就无法带动基础设施建设和城镇发展，农业现代化和新农村建设以及城乡社会事业的发展就没有坚实的物质基础，工业反哺农业、城市带动农村、城乡共同繁荣的战略目标就无法实现。

　　一是大力发展特色优势产业，奠定城乡统筹的经济基础。大力推进工业化必须走新型工业化道路，要积极适应市场需求变化，紧密结合省情，把握科技进步新趋势，发挥我国产业在全球经济中的比较优势，构建结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。壮大提升装备制造、能源化工等优势特色产业，推进传统制造业向高端制造业转变，实现化工产业高端化、电源建设大型化、载能工业特色化，不断延伸产业链条，发展配套服务产业，增强自主研发能力和技术攻关力度，造就一批核心竞争力较强的龙头企业、名牌产品和产业集群。积极改造提升传统优势产业，大力发展劳动密集型产业，实施纺织、钢铁、有色、建材等重点行业整合重组，加大果蔬、乳品、烟酒等食品产业生产规模，促进产业集中和技术集成，加大设备更新力度，提升产品档次，打造知名品牌。大力发展战略性新兴产业，紧盯世界科技前沿，把握产业发展方向，以航空航天、新能源、新材料、新一代信息技术等为重点，集合各类生产要素，加大政策支持力度，着力突破激光、新药研发、物联网芯片、风机制造、光伏产业、核电设备等一批关键技术，抢占竞争制高点，打造产业新优势。加快循环经济发展，统筹资源、环境、产业等要素配置，重点建设一批循环经济示范园，构建煤油、有色金属等循环经济产业链，推进低碳产业发展，形成绿色产业主导的产业联动发展格局。推进高新技术示范区和工业园区建设，切实提高园区的吸引力和承载力。

　　二是着力发展第三产业，积极构建现代服务业。服务业的发展壮大，有利于拓展城乡居民增收就业的渠道，有利于促进城乡发展方式的转变，有利于促进城乡公共服务的均等化，有利于增强城市功能并提高城市化质量，更好地实现以工促农、以城带乡。必须以增加总量、扩大规模、拓展领域、有利于吸纳创造就业岗位、优化结构、提升档次为目标，加快各类服务业的发展。积极改造提升商贸、旅游、餐饮等传统服务业，采取切实有效的政策措施，支持企业学习国际先进服务理念、创新服务产品，开拓服务市场，培育新兴产业，增强其生存发展能力。大力发展信息、物流、金融、研发设计等生产性服务业，引导企业适应新型工业化要求，以市场为导向，结合产业关联度，深化专业化分工，实行主辅分离，提倡外购服务，改变大而全、小而全的企业组织方式，壮大核心业务，建设一批生产性服务业聚集区。加快培育保险、文化传媒、会展等现代服务业。按照发挥优势和突出特色的原则，面向国内外市场培育壮大旅游业、文化产业和软件产业，加强旅游软硬环境建设，加大宣传促销，加速旅游资源优势向产业优势和经济优势转化。围绕推动新型工业化和城镇化，大力发展现代物流、社区服务、信息传输、房地产、中介服务、金融保险等需求潜力大、成长性强的新兴服务业。围绕推进果业和畜牧业产业化，加快发展各类农业产前、产中和产后服务业，建立和完善农业社会化服务体系和农副产品流通体系。

　　三是积极发展文化产业，培育国民经济发展新的支柱。文化产业是新时期国民经济发展中可望成长为支柱产业的新兴产业。陕西省文化产业2011年实现增加值374.86亿元，增长30.2%，占GDP比重3.03%，较上年提高0.21个百分点。要发挥自身优势，推动文化产业占生产总值的比重达到5%，成为国民经济的支柱产业。一要深化文化体制改革，继续指导省级转企改制单位建立和完善现代企业制度，继续完善市县两级文化市场综合执法机构组建后续工作。二要构建现代文化产业体系。实施精品工程，着力创作出一批具有时代精神、富于地域特色的精品力作。三要优化产业发展空间布局，形成一核(大西安)、三带(关中综合文化产业带、陕北民俗及红色文化产业带、陕南自然风光生态旅游产业带)、四板块(历史文化产业板块、民俗文化产业板块、红色文化产业板块、生态旅游产业板块)。四要加快文化科技创新，挖掘新型文化业态，深入挖掘本省丰厚的历史、红色文化以及旅游资源，支持省体育产业集团做大做强做优，积极构建中国秦岭山地体育旅游经济圈，实现文化产业的快速健康发展。

　　2、强力推进农业现代化，全面提升农业整体水平

　　农业现代化的实质就是以工业化的理念来改造提升传统农业，实现农业产业化、规模化、标准化、集群化。坚持用工业化理念推进农业产业化、用现代工业经营管理方式组织农业产业化，用现代工业技术装备提升农业水平，加速农业现代化进程，带动城乡产业同发展共繁荣。一是多措并举增加农民收入。切实落实各项强农惠农富农政策，继续实施农民增收系列工程。实施好农村富裕劳动力转移及就近就地务工就业，不断提高农民在土地增值收益中的分配比例。加大培训力度，培育新型职业农民，解决好谁来种地的问题。二是突出抓好“有形市场”和“无形市场”，引导土地、劳动力、资金、技术等生产要素在城乡之间合理流动。依托优势农产品区域布局，科学选择主导产业和优势产品，进一步做大果业，做强畜牧养殖业，壮大陕北小杂粮产业，实现产业聚集，形成区域规模优势。三是加快县域工业化进程，发展县域中小企业和乡镇企业，着力抓好中小企业集群和工业园区建设，着眼于延伸产业链，整合涉农项目资金，支持农业主导产业、龙头企业发展及重点项目建设，着力推动农业产业化向高层次、宽领域、外向型转变，提高规模效益，增强带动能力。四是构建新型农业经营体系，发展现代农业。建好国家级现代农业示范园区。按照甲类3万亩、乙类1万亩、丙类5千亩的标准，进一步加大省级现代农业园区建设力度，支持各地规划建设一批产业完整、特色鲜明的现代农业园区。结合城镇建设，将园区内的村庄逐步迁出，使园区土地成为永久性耕地。健全新型农业科技推广体系，全面提升农业综合生产能力。

　　3、以城镇化为支撑，为城乡统筹发展提供广阔平台

　　一是全域规划城乡一体化的城镇体系。要坚持高标准、分层次、成体系的规划修编原则，规划制定一次到位、逐步实施，涵盖全省中心城市、县城、城镇、农村社区。划分总体规划、详细规划和关于城镇、产业、人口、基础设施等专项规划门类，形成相互衔接、功能互补、定位清晰的城镇体系发展规划。制定城乡发展规划要依据本级区划禀赋条件，结合发展战略、目标定位、项目布局等要求，制定全域总体规划、控制性详细规划，近中长期规划，专项规划等规划，指导本地区城乡统筹发展科学有序地积极推进。

　　二是大力推进城乡一体的城镇体系建设。做美中心城市。发挥中心城市对产业结构升级、消费结构升级和技术创新的集聚、辐射和示范效应，形成支撑和带动城镇发展的重要增长极。做强县城。从扩大规模、强化功能、提升管理入手，突出抓好县城的城市化建设，支持有条件的县撤县设区、设市，逐步扩大省内计划单列市范围，促进更多的县发展成为功能健全的中小城市。实施县城标准化建设工程，开展卫生县城、园林县城创建等活动，进一步完善承载功能，集聚人口产业，切实把县城打造成中心城市副中心和区域经济文化中心，辐射带动区域经济社会发展。做大城镇。按照中小城市发展理念和基础设施水平、产业承载能力、公共服务功能标准，推进城镇建设，使城镇设施水平不断提高，产业规模初步形成，成为农民进城落户、创业的重要平台和区域经济发展新的增长点。做好新型农村示范社区。要注重把城镇化和农业现代化相结合，把重点示范镇建设、撤乡并镇、空壳村整治、新型农村示范社区建设、鼓励有条件农村居民进城落户等工作有机结合起来，按照“离村不弃业，生活在社区”的要求，积极打造居住集中化、管理社区化、设施城镇化、服务均等化、环境生态化、城乡同质化的农民幸福家园。通过政策引导和制度创新，切实使农民平等参与城镇化、工业化、农业现代化进程，切实使农民共同分享现代化建设和发展成果。

　　三是加强基础设施和公共服务功能建设。要始终着眼于夯实经济发展基础、改善群众生活条件、提升产业发展能力、增强可持续发展水平，建设适度超前、功能配套、安全高效的城镇基础设施。加大城镇道路、电力、给排水、供暖、供气、广播电视、通信网络、污水垃圾处理等公用基础设施建设力度。加强城镇功能和公共服务设施建设，切实完善商贸服务、卫生医疗、教育文化等公共服务体系，加强保障性住房建设，建立健全学校、幼儿园、医院、商场、图书室、影剧院、公交等公共服务设施。基础设施建设要坚持超前规划，分段实施，质量领先。城镇建设中既要重视形象工程，更要重视基础设施，既要重视地上构筑，更要重视地下管网，切实提高基础设施的超前性、配套性、承载性、安全性，切实提高城镇产业聚集能力和宜居宜业水平。城镇建设和新型农村示范社区整合，要防止复制传统农村的现象。

　　四是提高城市精细化管理水平。要切实加强城镇管理，健全完善城市空间、产业、资源、环境、住宅和市政设施运营管理制度。在城市各个管理的细节上狠下功夫，大力解决交通拥堵、市容不整和停车难等问题。深入挖掘城市历史人文、山水特色，开展卫生城市、园林城市、文明城市创建活动，优化生态与人文环境，不断强化城市功能。要加强对进城落户的农村人口教育培训，依托创建省级文明县城活动，分层次、分类别对农民进行社会主义核心价值观、科学文化知识、历史人文知识、法律常识等方面教育引导，加强适应城市生活方式、习惯的心理辅导，开展职业技能培训，提升居民素质，更好地融入城镇生活，共享发展成果和现代文明。

　　五是加强产业的城镇聚集。依托城镇区域自然、社会等资源禀赋和区位优势，以政府投资、招商引资、民间投资等多种融资形式，发展矿产开发、农产品加工、物流集散、文化商品等特色优势产业。大力发展个体工商、小微企业等非公经济。加快发展现代农业园区，鼓励龙头企业、农民专业合作组织等参与现代农业园区开发。服务业是城镇产业结构中最富有潜力的领域。要大力发展商贸、餐饮、宾馆、信息、文化、旅游等生活性服务业和物流、租赁、运输、建筑等生产性服务业，积极扶持金融、信息等现代服务业，繁荣城镇经济，提升居民生活水平。

　　六是积极稳妥地推进有条件的农村居民进城落户。减少农业人口，推动农业转移人口进城是当前城乡统筹发展的当务之急。它既能保障农业转移人口进入城镇享受城市文明，又能盘活和提升进城农民退出的空宅基地、流转的责任田的价值和效益。支持和鼓励有条件农民进城落户，必须坚持自愿有序和分阶段推进、分群体实施、分区域布局的原则，积极吸纳农业转移人口进入城镇安居乐业。要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。对于有条件进城，愿退出享受农村政策的进城农民，以宅基地换取城市住房补贴、宅基地变耕地或置换城市用地指标，以承包责任田流转换取城镇社会保障费用补贴等方式予以鼓励和支持，加强对腾出土地的集约化规划利用。重点改善城镇辖区内与居民生产生活有关的基础设施建设，增强城镇对农村富余劳动力的吸纳能力和综合承载能力，竭力为进城农民创造良好的发展环境和生活条件，使其在从事非农产业的过程中，能够享受城市文明成果。

　　4、以基本公共服务均等化为保障，为统筹城乡奠定坚实基础

　　一是建立健全城乡一体的就业和社会保障体系。以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，扩大覆盖范围，提高保障标准，建立覆盖城乡的社会保障体系。进一步增加财政投入，扩大养老保险覆盖面，使之逐步覆盖包括农民和农民工在内的全体社会成员，并加快实现养老保险全省统筹。对于短期内不达标的，可以采取先低后高、逐步提升的办法逐步过渡。着力推进城乡就业一体化，促进城乡劳动力平等就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，规范劳动用工制度。引导、鼓励自主创业和农村劳动力外出就业，鼓励农民就地转移就业，建立健全零就业家庭动态援助工作机制。

　　二是发展城乡一体的科教文卫事业。要以农村中等职业教育为重点，建立一批职业教育培训基地、农民工培训示范基地和再就业培训基地。逐步推行十二年义务教育，努力实现城乡义务教育均等化。加强同国家卫生部联合，建立部门协调工作机制，共建以宝鸡、榆林为主要依托的城乡一体化卫生发展实验区。重点加强县、乡、村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。继续建设标准统一的城乡文化公共服务体系，为广大农村提供高质量的公共文化产品和服务。

　　三是促进城乡基本公共服务均等化。要努力实现基本公共服务城乡标准质量同一、资源分布均衡，为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。建立适应农民生产生活居住方式转变要求、城乡标准统一的基本公共服务标准体系和公共财政投入保障机制，不断提高农村公共服务水平，缩小城乡公共服务差距，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，而且更具特色和优势，进一步增强其凝聚力和吸引力。