西部决策网——西部大开发（记者张永军）《中华人民共和国监察法（草案）》二审稿（以下简称《草案》二审稿），定位于国家反腐败立法，总体看来，体例较为规范，内容较为全面，用语较为精确，该立法通过后，必将为构建集中统一、权威高效的监察体制，全面夺取反腐败斗争的胜利提供有效法律支撑。同时，《草案》二审稿涉及面广，其中很多方面属于全新的领域，各地仍在探索，所以立法时间紧、任务重，虽经向社会广泛征求意见并修改审议，但总则与分则规定不一致，条文规定内容重复，立法用语不准确，权利保障操作性不强、监察责任不全面等问题依然存在，有进一步讨论和修改的必要。

　　针对《草案》二审稿内容，全国政协委员、陕西省法院副院长巩富文提出以下修改意见:

　　分则规定的原则性内容应与总则规定一致

　　建议：将《草案》二审稿第1条、第3条、第11条中“公职人员”，修改为“公职人员和有关人员”。

　　理由：总则和分则第二章“监察机关及其职责”的上述条文中，均明确规定监察对象为公职人员。但分则第三章“监察范围和管辖”第15条又规定监察范围为“公职人员和有关人员”，监察范围明显扩大，导致总则和分则、分则各章之间规定不尽一致。

　　建议：将《草案》二审稿第4条第3款“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助”，修改为“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位、个人应当根据监察机关的要求依法予以协助。”

　　理由：《草案》二审稿分则第四章“监察权限”中多个条文均规定有个人应当协助监察机关工作的内容，但总则所规定的协助主体却未包括个人。

　　监察建议对象范围应予扩大

　　建议：将《草案》二审稿第11条第3项“向监察对象所在单位提出监察建议”，修改为“向监察对象所在单位或其主管部门或上级机关提出监察建议”。

　　理由：监察建议是预防腐败以及从源头上治理腐败的有效方式。实践中，大量职务违法犯罪案件，尤其是个别行业、领域发生的塌方式腐败窝案、串案，已不仅仅反映出涉案人员所在单位存在严重问题，更暴露出上级机关或主管部门甚至整个行业、领域存在监督不力、管理漏洞、制度缺失等问题。

　　立法语言应更加专业、精确

　　建议：将《草案》二审稿第22条第一款中“经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所”，修改为“经监察机关依法决定，可以将其留置在特定场所”。

　　理由：第43条所规定留置程序中，仅“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准”，其余均由“监察机关领导人员集体研究决定”，并不存在“审批”问题。所以，无论是研究后决定，还是决定后报批准，对监察对象而言，本法中的留置均由监察机关决定。

　　监察权限与程序规定应明确、清晰

　　建议：将《草案》二审稿第四章“监察权限”第24条、第25条中程序性规定删除，移至监察程序中规定。

　　理由：《草案》二审稿第四章和第五章部分内容重复规定，如第24条第一款中规定“在搜查时，应当出具搜查证件，并有被搜查人或者其家属等见证人在场”，第26条中“由参加勘验、检查的人和见证人签名或者盖章”，第41条第1款又规定“调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验、检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。”

　　与司法衔接的规定应当准确、全面

　　建议：将《草案》二审稿第31条内容修改为“涉嫌职务犯罪的 被调查人主动认罪认罚，或有自动投案、真诚悔罪悔过，或积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，或积极退赃、减少损失，或具有立功表现或者有利国家重大利益等情形的，监察机关经集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。”

　　理由：原规定对从宽处罚情节层次表述的不精确；各情节间程度差异过大；原有规定中“案件涉及国家重大利益”与被调查人的悔罪认罪表现无关，也不是从轻、减轻处罚的依据。

　　建议：在《草案》二审稿第31条内增加一款“监察机关向人民检察院移送案件时，应将案件侦破经过材料、被调查人到案情况、是否有自首、立功、坦白情节及相关材料一并移送。

　　理由：司法实践中，少数职务犯罪案件立案查处、检举揭发线索不明，监察对象如何到案、供述不清，导致是否有自首、立功情节难以判定，其中的重要原因就是个别监察机关协作配合不够，往往出具说明随意、模糊，不随案移送相关证据材料，案件审理阶段补查不积极，严重影响司法机关对被调查对象从宽量刑情节的认定及考量。

　　建议：《草案》二审稿第33条第1款“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，修改为“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人的供述与辩解、视听资料、电子数据及形成的勘验、检查、辨认、调查实验等笔录、鉴定意见等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。

　　理由：监察中形成的勘验、检查、辨认、调查实验等笔录和鉴定意见，完全符合刑事诉讼法中规定的证据种类要求，可以作为证据使用，但原规定中未予涉及。

　　权利保障应更具操作性

　　建议：将《草案》二审稿第44条第2款“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名”，修改为“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问起止时间应予记载，讯问笔录由被讯问人阅看后签名，讯问人在笔录上签字”。

　　理由：如果讯问笔录不记载讯问起止时间，如何判断讯问时间和时长是否合理，是否存在疲劳审讯等变相肉刑情形；如果讯问笔录无讯问人签字，不利于确定实际讯问人，不利于非法证据排除程序中的核实调查工作。

　　监察责任应更加全面

　　建议：在《草案》二审稿第65条关于监察机关及其工作人员的责任规定中增加一项：“伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的；”

　　理由：《草案》二审稿第18条第3款规定“任何单位和个人不得伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据”，其中也包含监察机关及其工作人员，故监察机关及其工作人员违反规定亦应承担法律责任。