通过应用修正后的中国地方治理能力评价体系，结合相关的公开统计数据，对吉林省9市州保障能力、调控能力、财政能力、参与能力分别进行了测算，在此基础上，计算了9市州的治理能力。根据各市州治理能力总体得分、分项得分，提出了其今后进一步提升治理能力的对策建议。

理论模型： 中国地方治理能力评价体系。

核心指标：保障能力、调控能力、财政能力、参与能力。

测评范围： 吉林省9个市州。

测评方法： 主观赋权法、功效函数转换法。

数据来源：《中国城市统计年鉴2016》《吉林统计年鉴2016》《吉林统计年鉴2015》，吉林省9市州2015年国民经济和社会发展统计公报等。

测评结果：

主要发现：

··长春市：治理能力综合得分在9个市州中排名第1，人均GDP水平在9个市州中排名第1，属于治理能力和人均GDP水平排名均靠前且无位差的典型市州。这主要得益于该市具有较高的调控能力、财政能力，但该市参与能力排名靠后。为此，对于长春市，继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构，是其今后进一步提升治理能力的重点。

··松原市：治理能力综合得分在9个市州中排名第9，人均GDP水平排名第3，属于治理能力排名较靠后但人均GDP水平排名较靠前的典型市州。该市保障能力、调控能力、财政能力、参与能力排名均靠后。为此，对于松原市，采取积极的就业措施提高就业率，通过加快发展产业、完善税收政策等来提高财政收入增长水平和人均财政收入水平，制定更为科学的财政支出规划继而促进财政收支的平衡，以及继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构，均是其今后进一步提升治理能力的重点。

国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。高效、成熟、定型的高水平国家治理体系有利于国家治理能力的提升，而国家治理能力的不断提高，也有助于充实和完善国家治理体系。在推进国家治理现代化的过程中，对治理能力进行深入研究、科学评估，能够为完善治理体系提供有益参照，同时也是推动治理能力现代化的重要智力支撑。

当前，测度中国县市治理现状，发现县市治理体系、治理能力建设方面存在的主要问题，对于了解和提升中国县域地区治理能力，以及推进整个国家治理能力的现代化，有着非常重要的现实指导意义。这也是我们在过去一段时期内坚持对县市治理能力展开测评的主要初衷。同时，处于省（直辖市、自治区）和县市之间的地市（州、盟及直辖市的市辖区）一级，在区域经济调控、要素资源配置、产业结构调整、城乡发展统筹等方面有着异常重要的作用和地位，对其治理能力进行研究和评价同样意义重大。

党中央、国务院一直以来高度重视和支持吉林发展。习近平总书记于2015年7月在吉林调研时提出“希望吉林等五省区深入实施东北地区等老工业基地振兴战略，在适应经济发展新常态中寻求新突破，在振兴老工业基地中积聚新动能，在提高社会治理能力中取得新进展，不断朝着振兴发展的目标迈进”，为吉林省的发展赋予了新使命、描绘了新蓝图，确立了新坐标、指明了新方向，是吉林工作的根本遵循和行动指南。“十二五”期间，特别是党的十八大以来，吉林省深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实习近平总书记调研吉林时的重要讲话精神，团结带领全省广大干部群众坚定不移贯彻党的路线方针政策和重大决策部署，进一步牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，自觉践行新发展理念，主动适应经济发展新常态，振奋精神、迎难而上，凝心聚力、顽强拼搏，用智慧和汗水推动吉林省新一轮全面振兴。

近几年，吉林省总体上正处于夯实基础、积蓄能量、调整结构、加快发展方式转变的关键节点；处于统筹城乡发展，推动工业化、城镇化、农业现代化相互支撑、相互融合、互动发展的关键节点；处于破除体制机制深层次矛盾，激发创新发展活力，加快形成经济内生增长机制的关键节点。吉林全省正在牢牢抓住发展机遇，凝心聚力、乘势而上，在振兴发展的新征程上迈出更加坚实的步伐，实现经济增长缓中趋稳，动能转换初见成效，粮食生产再获丰收，开放水平不断提升，人民生活持续改善。

同时结合已有报告和研究，我们发现，吉林省在前进道路上还面临不少困难和问题，老工业基地长期积累的体制性、结构性矛盾还没有从根本上破解，发展的内生动力仍然不足，资源环境约束带来的压力日趋增大；城乡居民收入与经济发展水平还不相适应，不同地区的发展不够平衡，缩小城乡、区域差距的任务仍然艰巨；经济与社会发展还不够协调，影响社会和谐的因素仍然存在，维护社会稳定的任务仍旧十分繁重。

面对国内外环境的新变化，吉林省9市州必须立足长远，着眼未来，优化创新市州治理方式模式，提升市州治理能力和治理体系现代化水平。当前是吉林省加快转型升级、决胜全面小康、建设幸福美好吉林的关键时期，面临前所未有的发展机遇和挑战，完善综合治理体系、提升市州治理能力，进而提高经济社会转型发展的内生动力对于吉林省显得尤为重要。因此，对吉林省9市州治理能力水平进行定量评估，进而提出治理能力提升、进一步转型发展的对策建议，具有重要现实意义。

人民论坛测评中心以调整后的中国地方治理能力评价体系为理论模型，并结合背景实际进行了进一步修正。以此为基础，应用《中国城市统计年鉴2016》《吉林统计年鉴2016》《吉林统计年鉴2015》以及吉林省9市州2015年国民经济和社会发展统计公报等提供的公开统计数据，对吉林省9市州的治理能力进行测评、排名、比较和进一步分析。我们希望通过这种系统性的分析，对各市州的主要做法、有效经验进行探索，并为促进各市州治理能力的进一步提升，提供参考和借鉴。需要特别指出的是，此前我们曾针对东北三省36地市州治理能力进行了测评，与此不同，本次测评中，指标及其权重、数据统计口径均有所调整，因此会有部分市州的治理能力排名与之前测评排名不同。

指标体系的构建原则、依据与数据的选取

为客观分析和比较治理能力，应选取兼具代表性和可得性的数据指标，并通过定量分析，准确、科学地测量治理能力所涉及的各个指标。为实现这一目的，我们需要吸收国内外已有研究成果和相关理论，更需要充分考虑当前我国地市、区县一级区域内经济社会所处的实际发展阶段。

在构建治理能力测评理论模型过程中，我们主要遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则。以用最适宜的指标来客观评价治理能力为导向，以我国地市（州）和区县一级目前所处的发展阶段和经济社会发展实际为前提，以“善治”理念为指导，在借鉴新古典宏观经济学、福利经济学、现代财政学和公共选择经济学基本理论基础上，搭建了保障能力、调控能力、财政能力、参与能力四个一级指标构成的评价指标体系。同时，在指标数据选取方面，又是充分建立在数据的可得性之基础上，具体选择的指标数据说明如下。

保障能力

社会保障被视为人类社会文明的重要标志之一。就发达城市较为完善的社会保障体系而言，社会保障是建立在有劳动能力的人逐步实现就业基础之上的。社保基金主要来源于用人单位和职工的缴费。如果能实现充分就业，不仅可以减少基本生活保障资金和失业保险金的支出，而且作为参保人员，还会按照规定缴纳社会保险费，进一步增加社保基金收入，并相对减少社保基金支出，同时使社会保障体系逐步完善。一般来讲，社会就业率越高，社会保障的覆盖面就越大，社会保障的成本就越低。因此，许多发达国家都把享受社会保障的条件严格地与促进就业的措施相挂钩。正因此，与此前开展的测评研究不同，这里结合吉林省9市州经济水平的实际，以数据可得性为参考基础，选择以各市州城镇登记失业率（失业人口比例）来反映各市州的保障能力。

调控能力

作为宏观经济学四大要素之一的宏观调控，被视为政府部门参与治理的重要工具之一。1997年东南亚金融危机爆发后，中央开始实行稳健的货币政策，不仅打消了以索罗斯为首的国际投机者试图“炒作”中国的野心，同时也有效地避免了大规模经济衰退在国内的出现。2008年席卷全球的经济危机来势汹汹，在国际市场需求大幅萎缩、全球经济持续低迷的情况下，中央通过制定和实施积极的财政政策，全面拉动内需，使得中国的经济实现了V形反转。这些都充分地体现了中国政府部门具备良好宏观调控能力的重要性。尤其需要指出的是由全能型政府向服务型政府转型，是以“善治”为核心的治理理论的重要理念之一，也是当前政府职能转型的核心和重点。在这一转型过程中，作为间接干预经济社会工具的宏观调控，其不可替代的地位和作用较之前也更为突显。当然，一般来说， 财政政策和货币政策是政府实施调控的两大主要手段，而诸如物价水平、经济增速乃至增长水平等，均在一定程度上反映了政府调控的结果。进一步而言，从这两个主要的政策工具来看，利率调整多是基于全国层面的发展动态制定，所以相对灵活的货币政策，更多时候为中央层面所采取。而在省、市、县等地方层面，政府部门主要还是通过实施财政政策来“干预”经济社会的运行。也正因此，在调整后的中国地方治理能力评价体系中，我们选择以各市州的人均财政收入水平，来衡量各市州的调控能力。

财政能力

不断提高政府部门的公共服务能力和水平，是实现以“善治”为核心的国家和社会治理的关键因素之一。已有的研究成果表明，政府部门提供公共服务的能力和水平的高低，主要取决于其自身所具有的财政能力。一般来说，衡量政府部门财政能力高低，有两个最为核心的因素必须予以考虑：一是财政收入增长能力；二是财政收支平衡能力。自分税制改革以后，中央和地方的财权关系逐渐厘清，在这种背景下，地方政府部门的日常财政收支，更主要地依靠本级政府部门自行解决。为此，我们选择了以各市州的财政收入增长能力、财政收支平衡能力来予以综合反映，并进一步选择以各市州的公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率来分别代表上述两个指标。非常明确的是，财政收支平衡能力是逆向指标，即其数值越大，反映的财政收支平衡能力越低。而关于公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率的计算公式，分别如下：

公共财政预算收入年度增长率=（本年公共财政预算收入—上年公共财政预算收入）/上年公共财政预算收入×100%

公共财政预算收支年度平衡率=|本年公共财政预算收入—本年公共财政预算支出|/本年公共财政预算收入×100%

参与能力

2009年诺贝尔经济学奖获得者之一、公共选择学派代表人物埃莉诺•奥斯特罗姆教授在对传统集体行动理论进行批判的基础上，集中探讨了一群相互依赖的个体如何自发地组织起来进行自主治理，并且成功地克服了“集体行动的困境”（当然，这一群体规模不应过大，也是打破集体行动困境的关键）。自此以后，公共物品和服务的供给、公共事务的管理必须依靠政府部门才会更有效率这一传统论断逐渐被越来越多的个案和事实所打破，群众参与、群众自治的重要性也逐渐在社会各个领域得到了应有的重视。同时，以“善治”为核心的治理理论之所以能够最初形成，也与群众参与治理的重要性逐渐在学术界得到应有的重视有着莫大的关系。结合曼库尔•奥尔森教授对“集体行动”和“集团”所下的定义，并以集中突出和强调关于治理的“能力”为导向，以数据可得性为参考，我们选择以各市州的公共管理和社会组织（为便于论述，简称“公共部门”）从业人数在年末单位从业人数中的占比来衡量各市州的参与能力。

指标权重的设定方法与结果

在权重系数调节的具体操作上，我们采取有事先提示的专家调研法，即邀请社会保障、宏观经济、财政学、公共管理四个领域的专家学者各8名，以及16名在重要岗位上任职的党政干部，让他们分别给各指标打分，并且明确告知他们要更多地考虑以“善治”为核心的治理理念及吉林省各市州现阶段经济社会发展实际。指标权重的计分方法是：我们列出待赋权重的指标，要求他们对同一层级的指标进行两两比较（如果专家认为甲指标比乙指标重要，那么就给甲指标计1分，乙指标不计分）。在这一过程中，一个指标“打败”其它指标的次数越多，所得的分数就越高。当然，这样的打分工作是在一、二级指标层面同时展开（在开展下一轮打分工作前，我们都将每个指标在上一轮打分中所得的平均得分告知打分者，以供其参考）。将这样的打分工作进行五轮后，我们将各指标在每轮中的得分相加，再进行相应调整，就得到了各指标的权重系数（见图1）。

数据的标准化处理

为了增强测评结果的科学性和可比性，在对指标数据的选择和设定过程中，我们采用了此前测评研究中连续应用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数，对五个二级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下：

该功效函数中，d是量化后的得分，我们将其区间控制在了60-100之间，x是观测值，也就是各指标数据的实际统计值，xh是满意值，xs是不允许值。一般来说，对于正向指标（数值越高，反映了“能力”越强），满意值取指标数据中的最大值，不允许值取其最小值；而对于逆向指标（数值越高，反映“能力”越差），满意值则取指标数据中的最小值，不允许值取其最大值。经过功效函数的转换之后，就可将各市州的指标数值全部转换为60-100之间的得分。结合吉林市州现阶段发展实际，在我们构建的中国地方治理能力评价体系中，失业人口占比和财政收支平衡能力为逆向指标，所以观测值越大，得分越低；其他指标则相反，观测值越大，得分越高。

有必要指出的是，依据该功效函数所得出的结果是相对结果，前述五个二级指标数据的最小值和最大值会影响各市州治理能力的得分。也就是说，如果改变参与测评的市州样本量，可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化，各市州治理能力的最终得分也会发生变化。但是，这并不会对各市州之间治理能力的排名顺序产生影响，也就是原有各市州治理能力的先后排序将保持不变。

治理能力与人均GDP水平相关性分析

计算和排名结果表明，吉林省9市州治理能力得分与其人均GDP水平之间存在显著的相关性关系（见图2）。通过进一步分析，结合各市州人均GDP排名与治理能力得分排名之间的位差，各市州治理能力与人均GDP水平相关性主要表现为三种形式：

第一，人均GDP水平排名与治理能力得分排名之间无位差的市州有2个。其中，长春市人均GDP水平排名与治理能力得分排名均为第1，吉林市人均GDP水平排名与治理能力得分排名均为第4。

第二，人均GDP水平排名与治理能力得分排名之间的位差较小（大于等于1小于等于3）的市州有4个。其中，位差为1的市州有2个：通化市的人均GDP水平排名第6，该市治理能力得分排名第5；白城市的人均GDP水平排名第9，该市治理能力得分排名第8。位差为2的市州有2个：白山市的人均GDP水平排名第5，该市治理能力得分排名第3；四平市的人均GDP水平排名第8，该市的治理能力得分排名第6。

第三，人均GDP水平排名与治理能力得分排名之间的位差较大（大于等于4）的市州有3个。其中，位差为5的市州有2个：延边州的人均GDP水平排名第7，该州的治理能力得分排名第2；辽源市的人均GDP水平排名第2，该市的治理能力得分排名第7。位差为6的市州有1个：松原市的人均GDP水平排名第3，该市的治理能力得分排名第9。

通过比较两者之间的位差，可以帮助我们深入探究不同市州之间的治理路径差异，同时也有利于避免推进市州治理体系和治理能力现代化过程中出现“一刀切”的现象。

测评结果及各市州今后提升治理能力的重点路径

结合各二级指标得分及其权重，我们分别计算了吉林省9市州保障能力、调控能力、财政能力、参与能力四个分项治理能力得分，并依据四个分项治理能力得分由高到低分别对吉林省9市州进行了排名；再结合四个一级指标的权重，我们进一步计算了吉林省9市州治理能力的总得分，并依据总得分由高到低对吉林省9市州进行了排名。通过对各市州各级指标得分及排名进行比较，分析各市州在治理能力建设方面的的突出亮点，找出其中存在的问题，进而根据各市州存在的具体问题，提出其今后进一步提升治理能力的对策建议。

长春市：治理能力综合得分在9个市州中排名第1，人均GDP水平在9个市州中排名第1，属于治理能力和人均GDP水平排名均靠前且无位差的典型市州。比较分析结果显示，这主要得益于该市具有较高的调控能力、财政能力（均位列第1）。比较分析结果还显示，该市保障能力、参与能力排名均靠后（分别位列第6、第9）。为此，对于长春市，采取积极的就业措施提高就业率，尤其是继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构，是其今后进一步提升治理能力的重点。

延边州：治理能力综合得分在9个市州中排名第2，人均GDP水平排名第7，属于治理能力较强但人均GDP水平较低的典型市州。比较分析结果显示，该州治理能力排名靠前主要得益于较高的保障能力、调控能力、财政能力、参与能力（分别位列第1、第2、第3、第3）。为此，对于延边州，接下来如何进一步保持目前的经济社会发展态势，创新治理模式，优化治理方式，完善治理体系，提升治理水平，增强治理效能，是其今后进一步提升治理能力的重点。

白山市：治理能力综合得分在9个市州中排名第3，人均GDP水平排名第5。比较分析结果显示，该市调控能力、参与能力排名均较靠前（分别位列第3、第2）。比较分析结果还显示，该市保障能力、财政能力排名均靠后（分别位列第8、第6）。通过进一步分析财政能力的两个二级指标，我们发现，该市财政能力偏低，与其财政增长能力、财政收支平衡能力均排名居中有关。为此，对于白山市，采取积极的就业措施提高就业率，通过加快发展产业、完善税收政策等来提高财政收入增长水平，制定更为科学的财政支出规划继而促进财政收支的平衡，是其今后进一步提升治理能力的重点。

吉林市：治理能力综合得分在9个市州中排名第4，人均GDP水平排名第4，属于治理能力和人均GDP水平排名均中等且无位差的市州。比较分析结果显示，该市保障能力、财政能力排名相对靠前（分别位列第4、第2）。比较分析结果还显示，该市调控能力、参与能力排名均居中（均位列第5）。为此，对于吉林市，接下来如何进一步保持目前的经济社会发展态势，创新治理模式，优化治理方式，完善治理体系，提升治理水平，增强治理效能，是其今后进一步提升治理能力的重点。

通化市：治理能力综合得分在9个市州中排名第5，人均GDP水平排名第6，治理能力和人均GDP水平排名相差无几。比较分析结果显示，该市调控能力、财政能力、保障能力排名均居中（分别位列第4、第4、第5）。但比较分析结果还显示，该市参与能力排名较靠后（位列第8）。为此，对于通化市，继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构，是其今后进一步提升治理能力的重点。

四平市：治理能力综合得分在9个市州中排名第6，人均GDP水平排名第8。比较分析结果显示，该市保障能力、参与能力排名均相对靠前（分别位列第3、第4），且财政能力居中（位列第5）。但比较分析结果还显示，该市调控能力排名较低（位列第8）。为此，对于四平市，通过加快发展产业、完善税收政策等来提高人均财政收入水平，是其今后进一步提升治理能力的重点。

辽源市：治理能力综合得分在9个市州中排名第7，人均GDP水平排名第2，治理能力和人均GDP水平排名相差较大。比较分析结果显示，该市保障能力排名较靠前（位列第2），但该市调控能力、财政能力、参与能力排名均靠后（分别位列第6、第7、第7）。通过进一步分析财政能力下的二级指标，我们发现，该市财政能力偏低，主要与财政收支平衡能力较低有关。为此，对于辽源市，通过加快发展产业、完善各种税收政策和就业结构等来提高人均财政收入水平，制定更为科学的财政支出规划继而促进财政收支的平衡，以及继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构，均是其今后进一步提升治理能力的重点。

白城市：治理能力综合得分在9个市州中排名第8，人均GDP水平排名第9，属于治理能力排名靠后、人均GDP水平较低的典型市州。比较分析结果显示，该市参与能力排名较靠前（位列第1），但该市保障能力、调控能力、财政能力排名均靠后（分别位列第7、第7、第9）。通过进一步分析财政能力下的二级指标，我们发现，该市财政能力较低，与其财政收入增长能力、财政收支平衡能力均较低有关。为此，对于白城市，采取积极的就业措施提高就业率，通过加快发展产业、完善税收政策等来提高财政收入增长水平和人均财政收入水平，以及制定更为科学的财政支出规划继而促进财政收支的平衡，均是其今后进一步提升治理能力的重点。

松原市：治理能力综合得分在9个市州中排名第9，人均GDP水平排名第3，属于治理能力排名靠后但人均GDP水平排名较靠前的市州。比较分析结果显示，该市保障能力、调控能力、财政能力、参与能力排名均靠后（分别位列第9、第9、第8、第6）。通过进一步分析财政能力下的二级指标，我们发现，该市财政能力较低，与其财政收入增长能力、财政收支平衡能力均较低有关。为此，对于松原市，采取积极的就业措施提高就业率，通过加快发展产业、完善税收政策等来提高财政收入增长水平和人均财政收入水平，制定更为科学的财政支出规划继而促进财政收支的平衡，以及继续发展有利于群众参与治理活动的各类组织和机构，均是其今后进一步提升治理能力的重点。

可能产生的误差及其他说明

数据可得性带来的限制。需要特别指出的是，在指标数据选取方面，主要以数据的可获取性为导向，这在一定程度上限制了指标数据对于指标的准确反映程度，因此测评结果与各市州的实际治理水平存在略微偏差在所难免。另一方面，基于统计数据的治理能力测评并不能完全反映出现实问题和影响治理能力的所有要素。我们更希望通过数据测评这一技术手段，发现一些可能影响治理能力的点与面之间的盲区，从而为研究和实现国家、地方治理体系和治理能力的现代化“破”出更多主题。也正因此，我们在这里重点采用市州级数据对吉林省9市州治理能力进行测评和比较分析，在此基础上简要地提出了提升吉林省9市州治理能力的对策建议。

更为深入的实地调研有助于对测评结果进行补充和修正。除了数据的可得性会给指标体系的构建和指标数据的选择带来限制之外，对于现实中处于不同发展阶段的不同市州，有其各自的发展特色、发展重点和难点，因此评价各市州治理能力的指标体系应尽量避免千篇一律。若就相关问题广泛开展实地调研，不仅有利于准确把握各市州所处的实际发展阶段，而且有助于根据各市州发展重点等，针对不同市州设计不同的指标权重，进而对测评的结果进行修正和补充。

如若可以获取到更为详实的各市州经济社会发展数据，将能够在构建各市州治理能力影响因素的计量模型及其他统计分析模型之基础上，从实证的层面更深一层地探索究竟还有哪些经济社会发展方面的因素，会促进或限制吉林省9市州治理能力的提升。【执笔：人民智库研究员 王礼鹏】