关于印台区国土资源合理利用调研
2016-11-18 10:04:29
来源：西部决策网
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西部决策网讯（张宏伟）随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。
一、关于印台区土地利用用的现状
印台区位于祁（连）、吕（梁）、贺（兰）山字型构造前弧东翼，处在新华夏系一级沉降带——陕甘宁盆地南缘，为黄土覆盖的丘陵山地，南北狭长，北部、东南部高，中部、西南部低的倾斜地势，山、川、塬、梁、峁、沟均有分布，境内山峦纵横，沟壑相间，梁峁交错，丘陵台塬广布，是一个不规则的网状结构，分为北部土石山地，中部梁峁残塬，东南部丘陵沟壑三种地貌形态。
印台区共有5个镇4个街道办事处，107个行政村。截止2014年末，全区耕地保有量16739.37万亩，其中基本农田保护面积18.01万亩。全区园地4756.83亩，林地30130.35亩，草地2495.23亩，城镇村及工矿用地3654.02亩，交通运输用地1372.49亩，水域及水利设施用地364.57亩，其他土地1332.99亩。
二、认清当前所面临的国土资源形势
区县国土资源局成立以来，我县国土资源的保护与开发利用工作取得了一定成效，有力地支持了县域经济社会发展。但也应看到，目前所面临的国土资源形势相当严峻，加强国土资源调查评价、规划管理、保护与合理利用的任务十分繁重。
1）土地资源方面看
从土地资源方面看，乱占滥用土地的现象严重。土地市场秩序活动，一是违法占地现象依然存在，一些企业仍存在圈占土地、不规范建设现象；二是土地利用效率低，土地闲置问题较为严重；三是农村宅基地管理仍是薄弱环节，有等进一步加强。
2)矿产资源方
从矿产资源方面看，我县已探明的矿产资源储量对经济社会发展的保障程度呈逐年下降趋势，特别是煤炭资源保障能力减弱。尽管有众多探矿权，但尚未发现新的中型规模以上的矿产地。非法开采、乱采滥挖现象屡禁不止，造成严重的资源破坏和浪费。特别是露天开采的矿山，制止和打击违法采矿行为仍然任重而道远。
3)地制度改革试点落实的阶段
据调查国土资源局印台分局，属于区县级单位，新的国土资源法没出台前，在探索阶段实施农村土地制度改革试点工作中。目前还在寻找一个可行的有效而有合法的方案，铜川市属于关中环线外围，不是政治经济的中心，印台区还属于贫困区县，经济文化尚属较落后地区。所以造成，农村土地制度改革试点工作未开展的客观原因没有做试点工作，主观上没有一不适应新环境的法律和依据的文件。
三、切实加强国土资源保护与合理利用
我们要在严格保护与合理利用资源的基础上，把不断提高对全面建设小康社会的资源保障能力作为整个国土资源工作的总目标，进一步落实严格保护资源、促进持续发展、维护合法权益、调控资源供应、有效服务社会的国土资源工作思路。要实行最严格的资源管理制度，坚持资源开发与节约并重、把节约放在首位的方针，努力行使好宏观调控等各项管理职能。当前，要突出以下几个重点。
1)落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地的现象。要坚决保护基本农田，守住这条不可逾越的“红线”。强化土地用途管制，做到按规划、计划管理用地。加强建设用地审批后的监管，认真督促落实非农建设用地占补平衡制度。建立占用基本农田的听证和公告制度、统计核查制度，准确掌握基本农田变化情况，对粮食主产区实行重点保护。认真执行《全国土地开发整理规划》，加大对重点区域及重点工程和基本农田保护区土地整理的投入。
2)加大力度，进一步治理整顿市场秩序。要抓紧清理各类违规用地行为。对违反土地利用总体规划圈占、圈而未用的土地，要限期复耕或恢复原用途；对已经开发建设而不能复耕或恢复原用途的，要从剩余建设用地指标中核减建设用地面积。要按照国务院的部署，继续加大工作力度，保持高压态势，切实把深入开展土地市场治理整顿与基本农田保护专项检查结合起来，统筹协调，全面推进。同时，深入开展矿产资源勘查开发秩序专项整治，重点整顿布局不合理的小矿，进一步推进矿产资源有偿使用，培育和规范矿业权市场，依法加强矿业权市场管理。
3)强化宏观调控，加强国土资源规划管理。严格实行土地用途管制，加强规划和年度计划管理，依法保障国家、省、市、县重点建设项目、基础设施和其他合理建设项目的用地。严把征地和土地转用审批关，从严控制建设用地规模，坚决遏制低水平重复建设和盲目圈占土地现象。加快第二轮矿产资源规划编制工作，依法按规划强化对重点矿种、重点矿产地的保护，从严控制探矿权采矿权设置总量，切实加强优势矿产的开采管理。
4)严把农用地转用和征地审查关，切实维护广大人民群众的利益。认真执行《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》，对不符合法律法规和文件规定的建设用地坚决不予报批。加强建设用地批后核查。按照保障农民权益、控制征地规模的原则进一步加强用途管制，缩小征地范围。建立征地价格听证制度，制定合理的补偿标准，及时给予失地农民合理补偿。认真调处各类土地、矿产纠纷，因征地补偿安置引起群众上访且问题尚未妥善解决的，暂停报批手续。
5）完善管理体制，严格依法行政。认真执行《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规，坚持依法办事，把国土资源工作纳入法制轨道。积极强化国土资源执法监察，进一步加大对违法占地、非法勘查开采矿产资源等行为的查处力度，依法严肃查处破坏资源的行为。深入贯彻实施《行政许可法》，规范行政权力，严格行政责任，全面落实国土资源管理系统行政为民十项措施和工作人员五条禁令，加强党风政风建设，形成政令畅通、严格执法、优质服务、勤政廉政的良好风尚。
四、现有土地管理法与现实的差距
“有人提出，维护农民合法权益，是不是应该改变目前的土地增值收益分配格局，让被征地农民分一部分。”一位与会人士说。
中国土地学会一位专家认为，土地征用制度改革是国土资源部第二轮土地宏调的重要组成部分。“被征地农民能否得到合理的补偿，直)接影响到土地宏调的效果。”
按照现行《土地管理法》，补偿标准设定了上限，即土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。“这种补偿办法难以准确地反映被征用土地的经济价值，也无法保证被征地农民的生活水平不因征用土地而下降。”上海市一位全国人大代表表示。 一位长期研究征地制度的人士也认为，这种补偿仅仅是对土地价值的部分补贴，非地租补偿，也不是地价补偿。
在土地征用收益分配上，农民完全处于弱势。据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。
而现行《土地管理法》规定：“按照被征用土地的原用途给予补偿”，土地征用费占土地出让价的比重过低，导致土地征用费中补偿农民部分占土地出让费更低，农民利益更严重地受损。
五、现实中探索了一套农村经营性用地入市办法：
合理确定试点范围和项目性质，严格按照土地利用总体规划实施。1）试点地区首先合理确定退出征地范围的区域，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，将符合土地利用总体规划、村庄规划的部分工矿仓储项目用地退出征地范围，实行“只转不征”（即非公益性项目不办理土地征收审批，只办理农用地转用手续）。2）合理确定项目性质，组织召集发改、规划、国土等部门会审，确定项目公益性和非公益性性质，最终确定非公益性用地项目退出征地的范围，主要包括工业和仓储两类。3）严格按照土地利用总体规划实施，项目选址必须在土地利用总体规划确定的规划建设用地范围内，对完成土地确权登记发证，土地产权清晰、没有权属争议的集体土地进行审批。
一）探索适应“只转不征”用地项目的审批程序
第一步，进行会审。依项目单位提出的用地申请，天津市国土资源和房屋管理局武清区分局会同区发改委、区规划局、区住建局等部门，对项目的退出登录资本、投资强度、建筑容积率、建筑系数、行政生活设施用地比重、绿地率、年税收等指标进行严格审核，审核通过后出具会审意见单。
第二步，签订协议。根据会审意见通知村集体、用地单位双方，组织签订《集体建设用地使用协议》（以下简称《协议》）。
第三步，组织报卷。武清区国土分局依据项目用地协议、农村集体经济组织成员的村民会议决议、公证机构的公证书、项目批复文件、规划条件通知书等文件，办理新增建设用地审批手续。第四步，报批供地。在取得天津市国土房管局新增建设用地批复后，通知用地单位办理供地手续，并予以公示。
第五步，办理权证。在公示期满后，向用地单位颁发集体土地使用证。
征求和采纳土地使用权人和所有权人的意见。双方充分商谈，就《协议》内容达成一致。武清区国土分局依照用地单位申请，召集土地所有权人和使用权人座谈，充分听取双方的意见和建议，尤其是收益的支付与使用部分，最终达成一致意见，制定了《协议》规范文本，指导和规范集体土地交易。充分征求农民意见，用地单位与农村集体经济组织签订用地协议前，必须经村集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。
二）调整土地收益分配和管理方式
调整土地收益分配和管理方式，提前预防用地纠纷。根据《协议》，用地企业获得集体土地使用权，使用权期限为50年，期满可以续租。企业按期支付农村集体经济组织土地租金，支付方式由双方协商确定，确保了农民长期土地收益。集体土地收益由集体经济组织成员集体所有，纳入集体财产统一管理，专款用于本集体经济组织成员的社会保障、被安置人员的生活补助、农村集体公用设施、基础设施的改善等，并采取备案、公证等方式防范用地纠纷。
一是到乡政府或街道办备案。办理新增建设用地或供地手续前，用地单位要将和农村集体经济组织签订的《协议》报乡镇人民政府或街道办事处审查备案。
二是到公证机构公证。用地单位要将与农村集体经济组织签订的《协议》，到武清区公证处进行公证，避免因村委会换届等原因产生的纠纷，损害相关方的合法权益。
六、农村集体土地权益保障的新方式
“缩小征地范围”是征地制度改革的有益探索，对于保障农民集体土地权益具有重要意义。征地制度改革的难点之一在于如何科学合理确定“公共利益”，在此基础上进一步厘清公益性和非公益性用地目录。天津市试点选择工业和仓储两类“非公益性”用地退出征地范围，是“缩小征地范围”的有益探索，推动了征地制度改革。相对于国家征地来说，缩小征地范围，通过用地单位与农村集体经济组织用地协商，“只转不征”直接使用集体土地，农村集体经济组织对于土地处置、收益、分配的权利得以体现，有利于保障农村集体所有土地的财产权和用益物权。同时，在协商过程中村集体和农民获得了一部分土地非农化的增值收益，等于是大大提高了补偿标准，更有利于调动农民集体经济组织经营土地和农民保护土地的主动性和积极性。 “只转不征”是推进农村集体土地使用制度改革、建立统一的城乡一体化土地市场的尝试，为民营中小企业用地开辟了新路子。目前，《土地管理法修正案（草案）》正在进一步修订，将来要在修订立法的基础上考虑推进农村集体土地入市流转，建立城乡统一的建设用地市场。试点促成了多个项目使用集体建设用地入市，符合集体土地使用制度改革的大方向，“只转不征”也受到广大民营、私营中小企业的热烈欢迎。他们表示， “只转不征”试点解除发展的后顾之忧，一方面企业解决了用地困难，另一方面，集体土地使用费可以按年租金形式支付，又缓解了企业的资金压力。
“只转不征”用地审批是土地审批制度改革的积极创新，精简审批程序，大大提高了审批效率。武清区探索的一套“只转不征”的用地审批程序，减少了集体土地征收、征地批后实施及招拍挂公示环节，仅“两公告一登记”环节就可减少65个工作日，大大提高了工作效率；简化了审批报件，独立选址建设项目申报“一书四方案”简化为“一书两方案”，减少了征地方案和补偿安置方案，由土地所有者和用地者签订的《协议》代替补偿安置方案。以试点项目为例，天津市瑞恩鼎汽车配件有限公司在2012年2月10日提出用地申请，到4月24日即取得了集体建设用地使用权证，前后共2个多月时间，其中国土资源部门组卷的时间仅为10个工作日。
七、面临法律障碍，不能抵押融资，收益监管难
现行法律法规对非农建设使用集体土地存在障碍。
一是现行《土地管理法》规定了任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，而集体建设用地只可用于兴办乡镇企业，村民建设住宅，或乡村公共设施和公益事业建设，不允许用地单位直接使用集体土地，“只转不征”是在突破了《土地管理法》等法律框架的条件下，意图通过保留集体土地所有权而使农民有更多的自主权和主动权。
二是按现行有关政策规定，工业用地必须以招拍挂方式取得土地，而“只转不征”是通过协商方式取得集体土地使用权，突破了现行政策。
三是缺乏具体配套的法律法规，集体建设用地流转的范围、形式及收益分配、使用、管理、监督等一系列关键问题需要明确。
集体土地使用权无法抵押融资，降低了用地企业的积极性。目前，仅有法律条文规定乡镇、村企业的建设用地使用权可以随其地上的房屋等建筑物一并抵押，设定抵押权，尚无明确支撑集体建设用地使用权抵押的法律依据，金融部门土地抵押融资目前只认《国有土地使用权证》，对流转的集体建设用地设定抵押融资一般不予认可，限制了集体建设用地合法权益的实现。试点企业曾试图以《集体土地使用权证》作为抵押获得银行贷款，但是未得到当地工商银行、招商银行、农村信用合作社等金融机构的认可和支持，用地企业存在融资难的问题。
集体土地收益的使用、分配、监管存在困难。以协商方式取得集体土地使用权，用地单位直接将集体土地使用费拨付村集体经济组织，其使用、分配、监管均由村集体经济组织按照村民自治法相关程序进行，监管上存在一定的困难，容易出现村集体经济组织截留、挪用土地使用费的情况。
八、总结经验稳妥推进，同时进一步规范流转
对试点的下一步工作，调研组提出了三点建议：
总结经验，稳妥推进。据了解，提交全国人大常委会的《土地管理法修正案（草案）》一审未获通过，其原因之一是没有界定征地范围，即没有对公益性用地和非公益性用地作出定义。下一步，仍要坚定改革方向，按照“缩小征地范围”的总体要求予以推进。建议进一步总结试点经验和做法，适时在更多符合条件的地方推广，在土地征转、用地程序办理、土地收益分配、批后监管、转让、抵押、出租、续期管理、退出机制等环节探索集体土地利用的新模式。
（一）完善配套法律法规
完善配套法律法规，规范集体土地使用和流转。在完善农村土地产权结构基础上，制定出台集体建设用地供应、流转、抵押、市场建设、收益分配及相关税收等方面法律法规。建议修改《土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，确立集体土地所有权和使用权等法律地位，逐步实现集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的目标。出台《集体土地流转管理办法》，明确集体土地使用权流转范围，促进集体土地使用权规范流转。疏通集体土地抵押融资渠道，建议与金融机构加强沟通协调，选择农发行或农村信用合作社作为集体土地使用权抵押融资的试点金融机构，建立融资平台、畅通融资渠道。
健全收益分配机制，调动多方参与集体土地流转的积极性。进一步优化集体土地收益分配，特别是集体土地增值收益分配，充分调动政府、部门、村集体、村民、用地单位等多方积极性。集体土地收益分配要始终把农民的利益放在首位，建立健全集体经济组织内部资金管理办法，在做好农民的安置补偿基础上，建立养老保险、医疗保险和教育基金等，最大限度地保护农民权益。
（二）大胆实践，积极探索新途径
盘活存量土地，是土地节约集约利用的切入点。针对当前的突出问题和矛盾，按照国家和省的有关规定，结合实际，我县积极探索新途径、新办法，归纳起来就是“管住总量、控制增量、盘活存量、处置闲量”。1、空间盘活方式，实现“向上发展”。倡导厂房向高空发展，严格限制单层厂房，鼓励建造多层、高层厂房。通过增加容积率，有效提高土地利用率。2、收回盘活方式，实现“移花接木”。对企业建设资金发生困难、投资能力差，仅停留在签约阶段的项目，引导其合作嫁接或解除入园协议，结清退还先期费用，自行退出用地，重新出让给新的项目使用。3、挂钩盘活方式，实现“以小换大”。在大力推进“三集中”的过程中，与工业化和城镇化相伴生的传统村庄建设用地，就成为潜力最大的土地后备资源。我县主动调整思路，抛弃无地可垦的旧观念，充分挖掘村庄存量土地的利用潜力。一是加大了废旧村庄复垦整理力度，提升了耕地占补平衡的能力。二是积极实施增减挂钩，集中使用挂钩周转指标，既保证了耕地占补平衡，又保障了园区和农民安置区的用地需求，为长远集聚用地赢得了主动。
（三）创新实践，加快构建新机制
要做到布局集中、产业集聚、用地集约，不仅要统一思想认识，明确方法途径，而且还要有配套的政策支持，充分调动各方的积极性，从而以节约集约利用促进科学发展。我县就创新实践了一些符合县情的政策措施：1、建立激励机制，切实转变土地利用方式。一是探索新型工业化集约用地思路，实行标准厂房建设的鼓励政策。二是制定园区开发的推进政策。各镇(街道、乡)在园区的招引项目投产后形成的财政收入地方留成部分，全额留给招引镇(街道、乡)。三是推行集中安置区建设的引导政策。限制城区和工业园区拆迁户单独住宅用地，实行集中自建模式安置。2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。我县建立了相关职能部门参加的工业用地准入会办机制，严把准入关。一是由发改委、经贸委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标项目坚决拒之门外。二是由工商、财政部门严把注册资本到位关，要求投资企业均注册资本实际到账，并出具作为供地必备的相关证明，防止投资虚报强度、虚假出资。三是由国土部门严把供地关，按照用地定额标准，对投资强度达不到的项目，核减用地规模或停止供地；鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把土地集约利用关。3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年的实践，我县已形成规范的经营性土地储备、招拍挂的操作流程。在此基础上，又加快了工业用地招拍挂供地步伐。通过地价杠杆作用，逐步提高了工业用地门坎，有利于招引优质项目入驻。4、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建设用地闲置的业务措施。一是在放线交地后，重点监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，会同规划、建设等部门，集中检查批文执行情况，促进已批土地的集约高效利用。
九建议
（一）进一步完善批后监管办法。
企业对土地的投资强度有很大的不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门就无法掌握，而且闲置土地认定，建筑密度、投资强度如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为国土部门监管的依据。
（二）强化土地利用总体规划管控作用。
在一定区域范围内，土地利用总体规划应该高于其他规划。现行土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向的，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现落实严格的耕地保护制度和对规划建设用地特别是县城建设用地严格控制的目的。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。
（三）增强镇（街道、乡）、村集约利用土地的责任意识。
保护国土资源，才能保障科学发展，最终实现可持续发展。节约集约利用土地，就必须从镇（街道、乡）、村抓起。要想镇（街道、乡）、村对土地利用更加重视支持，就应有一个科学的政绩评价体系，建议县委、县政府将耕地保有量、基本农田保护、单位和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗列入政绩考核内容。
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