农村集体产权制度改革，是20世纪80年代初期在全国推行家庭承包经营制度以来，对农村集体产权制度的第二次改革。2017 年以来，陕西按照脱贫攻坚部署，以“三变” 改革为抓手，向产权改革要动力，利用财政资金和工商资本两大资源，发挥市场机制作用，不断盘活农村资源资产，呈现出主体多元、业态多样、形式多种的发展趋势，为脱贫攻坚和乡村振兴注入了强大活力。2021年，全省17421个村集体有了收益，占有集体资产村数比例达到97.75%；年度分红村数达到5150个，有123.7万农民拿到分红，分红总额达到11.65亿元。

 

　　按照中共中央、国务院《关于稳定推进农村集体产权制度改革的意见》的文件精神，陕西在2020年就完成农村集体产权制度改革阶段性任务。但与中央要求和群众期盼相比，仍然存在着土地制度改革不够深入、集体经营性资产资源盘活不够、村级组织管理运行机制缺乏规范等问题。针对这些问题，就如何深化农村集体产权制度改革、激活乡村振兴新动能，提出以下几点建议。

 

　　建立健全农村集体经济发展的政策体系

 

　　建议尽快制定出台《陕西省农村集体经济组织法》《关于发展壮大新型农村集体经济推进共同富裕的意见》《陕西省发展新型农村集体经济考核办法》等一系列政策性文件，加强村级集体经济扶持政策的整合力度，创新集体经济发展的运行管理机制，将集体经济与乡村产业发展、乡村农村基础设施和公共服务建设、生态治理改造等各类支持政策有机衔接起来；加大政府投融资政策性扶持力度，通过财政奖补、税收优惠等政策措施，以贷款贴息、贷款担保、土地经营权抵押融资等方式撬动社会资本，助推全面乡村振兴和新业态创新发展。

 

　　盘活村级集体经济发展的资产资源

 

　　在村级经营性资产、非经营性资产、土地等资源性资产同步量化的基础上，聚焦土地制度改革，推动农村各类产权进一步还权赋能乡村振兴，激发农村“三变”改革的活力。

 

　　一是盘活承包地经营权。用足用好承包地“三权分置”政策，以整治消灭撂荒耕地为突破口，加强政策约束、行政推动和项目扶持，引导农民通过生产托管、代耕代种、股份合作等方式参与集体经济，发展适度规模经营，推动产业提质增效。以脱贫攻坚退出村为重点，扩大农村“三变”改革试点工作范围，实施“百村示范、千村试点、万村推进”行动，培育和吸引多元化资本参与农业开发，探索联村共建、村企合建等多种合作经营形式，将各类资金入股到经营稳健、成长性好的企业，以及农民专业合作社等新型经营主体，盘活农村集体资源性资产。

 

　　二是放活宅基地使用权。加快推进农村宅基地“三权 分置”改革，开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，盘活农民宅基地、农用住房、“空心房”、撤并后小学校舍、原有村集体仓库等闲置资产的使用权，推动农村集体土地集中开发、集约使用。同时，激活资产所有权，全面推进农村动产、不动产确权登记，落实农村资产权属权能，确保农村各类资产可“变”、能“变”。

 

　　三是创新农村产权金融产品。深化农村集体产权制度改革，强化金融产品与全面乡村振兴的融合发展，打通承包经营权、基础设施使用权、生物资产所有权、集体资产股权等农村产权抵押担保通道，支持和引导农村要素流转交易，不断提高资源市场化配置效率。

 

　　增强村级集体经济组织的自治能力

 

　　一是探索创新村级集体经济发展的有效途径。在完成农村集体产权制度改革任务的基础上，应充分挖掘整合闲置或低效使用的各类集体资产，通过独立经营或入股经营等方式，发展壮大集体经济；推广“飞地抱团”“千企结千村” 等成功模式，推进农村集体资源社会化配置；推广村庄片区组团发展模式，促进资源共享、优势互补、集聚发展集体经济；通过引进外来企业落户、吸收能人“回归”创业、支持能人兴办实业等形式，建立利益联结机制；开发特色生态休闲、观光采摘、民俗文化等旅游项目，走“生态兴农”“旅游兴村”的新型发展路子；通过村集体经济组织与新型经营主体采取土地托管、相互参股等多种合作形式，增强村集体经济发展后劲，尽快实现集体经济“空壳村”清零消薄的目标。

 

　　二是加快培育村集体经济的“领头雁”。在选育集体经济带头人过程中，要把人才支撑作为实施乡村振兴战略的根本所在，念好“任、派、引、培”四字经，从产业大户、致富能人、返乡创业、优秀农民工等群体中选任一批到集体经济组织任职；以驻村第一书记轮换为契机，从机关、企事业单位有政策水平、有经营能力的优秀干部中，选派一批来指导集体经济发展；动员外出乡村“能人”、离职赋闲人员等乡贤回乡发展，吸引一批乡土人才参与集体经济发展；统筹高素质农民培育等各类涉农培训，培养一批“懂经营、会管 理、能担当”的带头人，解决集体经济发展过程中的人才短缺的难题。

 

　　创新村级集体经济的发展机制

 

　　一是设立县级农村集体发展基金。整合有关涉农项目资金作县级农村集体发展基金，用于集体经济发展的启动资金或贷款贴息、融资担保资金，以市场化方式滚动做大做强农村集体经济，实现村级集体经济的自我完善、自我发展，实现“输血功能”向“造血功能”的转变，增强村级集体组织治理能力，构建防范规模化返贫的保障机制和脱贫致富的长效机制。

 

　　二是不断探索以股份合作的发展模式。构建资源开发型、产业带动型、资产经营型、服务创新型、联合发展型等发展模式，培育和吸引多元化资本参与农业开发；开展联村共建、村企合建等多种合作经营形式，发展民宿度假村、农家乐、农业公园等共享农庄，加快推进生态农业、民俗旅游、康生养老等乡村产业振兴。在创新“薄弱村、空壳村”经济发展模式上，鼓励推广“飞地经济”、抱团经营的多村联营发展模式，联合成立多村合作集体经济组织，突破单村受生态保护、村庄规划、村内资源匮乏、产业发展空间较小的限制，形成“弱弱抱团”或“强弱互补”的发展格局，拓展集 体经济发展的资源空间。

 

　　三是探索财政投入资金壮大集体经济新机制。将财政扶持资金、农村基础设施建设投入所形成的资产，以股份量化形式转给集体经济组织，再入股各类新型经营主体，形成村级集体的分红收入，壮大村级集体经济实力。

 

　　强化村级集体经济的监督管理

 

　　一是加强规范管理制度。以开展集体经济合同专项清理为抓手，进一步规范“三变”改革程序、合同文本，完善合同台账管理制度，运用信息化手段强化资产监督，加快完善农村集体经济组织决策、管理、监督等运行机制，确保群众的事情群众办。

 

　　二是加强专项审计监督。规范日常审计监督，健全责任追究制度，全面开展村干部离任审计，定期审计村级财务 预（决）算、资金使用和收益分配，重点审计农民反映强烈的村集体“三资”问题，专项审计村集体重要资产和资源运营，对审计结果要及时公开，发现问题要指导整改落实，对违纪违法问题要及时严肃处理，切实保障集体资产不流失。

 

　　三是加强集体资产监管。推广灞桥、洛川等县区经验做法，清理规范集体经济合同，促进集体资产保值增值。推动“村财镇管”，建立覆盖全面的监管平台，推广“银农直联”，强化集体财务审计监督，推进集体财务管理规范化、制度化、信息化。

 

　　四是加强村级干部监督。推广西安市临潼区创新提级村监督员制度的经验做法，解决村级干部“一肩挑”带来的“谁来监督、不会监督、不敢监督”的现实问题，强化集体经济组织规范运行机制，健全完善集体经济组织法人治理体系。（文/王东 李强庆 边江 王建康）

 

　　（作者：王东，陕西省决策咨询委员、陕西省委研究室原副主任；李强庆，陕西省决策咨询委员、陕西省农业农村厅原副巡视员；边江，陕西省决策咨询委员、新华社陕西分社原副社长；王建康，陕西省决策咨询委员、省社科院副院长）