“我也是从农村出来的，对贫困有着切身感受。”2022年新年伊始，习近平总书记在新年贺词中表达出对乡村的牵挂。“全面小康、摆脱贫困是我们党给人民的交代，也是对世界的贡献。让大家过上更好生活，我们不能满足于眼前的成绩，还有很长的路要走。”

 

　　脱贫之后的乡村如何振兴？是习近平总书记关心的话题，也是各行各业的专家学者和从业者们共同关心的热点。

 

　　“全面推进乡村振兴是一场持久战。”中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯认为，乡村振兴战略实施以来，制度框架和政策体系基本形成，一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进。全面推进乡村振兴将是一场持久战，必须立足长远目标，通过法治化、规范化、常规化的制度安排，建立有利于全面推进乡村振兴的长效机制。

 

　　“农，天下之大业也。”历史和现实告诉我们，农为邦本，本固邦宁。如何下好乡村振兴这盘大棋，关乎当下，也影响着未来。

 

　　优化乡村空间布局

 

　　乡村振兴，规划先行，而村庄规划又要从何而起？

 

　　自然资源部国土空间规划局副局长李枫分析了当前我国乡村面临的新趋势和新问题。目前，我国乡村人口持续下降，第七次人口普查数据显示，2020年全国乡村人口50979万人，与2010年相比，乡村人口减少16436万人，减少约1/4。同时，行政村数量减少，村委会数量从1980年的约70万个减少到2020年约50万个。此外，乡村经济结构也在发生变化，农村一二三产业融合发展，乡村旅游、休闲农业等新业态兴起，乡村家庭规模、人口结构、乡村形态等社会结构也相应发生变化。

 

　　与此同时，乡村的一些问题也逐渐凸显。如用地粗放，2009～2018年，全国农村常住人口减少1.25亿人，而同期村庄建设用地却增加96.4万公顷。乡村形态也呈现两极发展的趋势，发达地区城乡同质化严重，落后地区则乡村凋敝。乡村风貌特色缺失，脱离当地自然条件，趋于集中化、城镇化、样板化。农村人居环境得到极大改善的同时，短板仍然存在，垃圾污水处理、教育和医疗等方面仍有不足，与当代农民对美好生活的期盼仍有差距。

 

　　“国土空间是国民生存的场所和环境，是一切经济社会活动的载体。空间规划是经济社会要素在空间上的投影和反映，是空间用途、布局优化、结构调整的依据，也是改进社会治理方式的一种手段。民族要复兴、乡村必振兴。在城镇化背景下，在中央城乡统筹发展、乡村振兴战略实施和各项政策支持下，我国农村产业结构、社会结构、人口结构处于剧烈变化过程中，村庄规划重在补短板、强弱项、提能力，要遵循乡村发展的基本规律，以优化国土空间格局为重要支撑，重视构建村镇建设格局。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘彦随说。

 

　　面对新趋势和新问题，要有新对策和新方向。李枫认为，村庄规划要从底线控制、结构优化、建设引导三个方面着手，管控边界落地，保护自然资源、生态环境和历史文化要素，优化空间布局和用地结构，以“三调”成果为底图底数划好村庄建设边界，以盘活存量为主，节约集约用地。不搞“运动式”规划，不追求数量，不翻“烧饼”，要编制能用、管用、好用的村庄规划。

 

　　怎样编制好村庄规划？刘彦随认为，应当尊重自然地理格局，尽可能多的保留原有的地貌、自然生态和田园风光，管住行政村内部大格局，落实“三条控制线”，划定历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等管控边界，不挖山、不填湖、不毁林。

 

　　在此基础上，李枫认为，应当因村施策、分类引导。根据村庄类型，明确规划的侧重点以及实现规划目标的时序。结合村庄的实际问题和情况，进行有针对性的应对和刚性弹性结合的指引。村庄规划要充分尊重村民意愿，让村民看得懂，让“村长”管得了。编制前后都要征求村民意见，将村庄规划成果及时进行公示，确保村民不仅参与规划编制，还参与规划实施管控和监督，让村民知道“管控底线”在哪里，让“村长”知道“建设边界”在哪里，形成“人人主动参与规划编制，自己动手改造家园”的局面，保障农民权益。

 

　　对于村庄规划的管理，则要建立动态维护机制。进行规划留白，允许在村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，应对乡村建设活动的不确定性。村庄建设边界范围内开展村庄建设活动，按照建设用地管理。村庄建设边界外，通过留白机制，预留乡村旅游、农村新产业新业态等发展用地。

 

　　“村庄规划的初心和目标是满足人民群众对美好生活的向往，提升乡村治理现代化水平，要坚持先规划、后建设，不一味追求村庄规划编制全覆盖。规划既是依据也是手段，更是过程，规划不是万能的，规划是为管理服务的，要保持耐心，在实践中检验、改进、修正。”李枫说。

 

　　守住粮食安全战略底线

 

　　新冠肺炎疫情等风险挑战让粮食安全问题日益凸显。

 

　　前不久召开的中央农村工作会议指出，保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。

 

　　粮食安全的主要风险在哪里？魏后凯从需求和供给角度分析了我国的现状，从消费来看，目前我国城乡居民膳食热量53%来源于谷物消费，25%来源于肉、奶、蛋和水产品。大豆年消费量超过1亿吨，85%以上依靠进口。需求总量的不断增加，消费升级产生的结构性矛盾，导致我国粮食缺口长期存在。

 

　　而从供给来看，我国农作物总播种面积青饲料占1.2%，饲料用玉米占16.6%，饲料粮较为短缺。耕地面积减少、质量下降，“非粮化”“非农化”现象不断出现。粮食生产向少数主产区集中，主产区数量和范围呈不断缩减态势，供销不平衡状况进一步加剧。

 

　　粮食安全凸显了耕地保护的重要性，那么“非粮化”“非农化”问题的根源究竟出在哪里？中国农业大学教授朱道林分析认为，一是为了获取更高的直接经济收入。现代农业生产需要资本投入，而资本下乡经营农业是要挣钱的。在支付土地流转费后，如果经营传统大田农业，尤其是种植粮食作物不挣钱，则必然选择“非粮化”。二是错误理解乡村振兴战略的实施路径，认为乡村振兴就是乡村建设。

 

　　那么，乡村振兴背景下又该如何保护耕地？

 

　　“农村土地制度改革市场化是必然选择。”朱道林认为，核心目标应该是利用市场机制合理配置土地资源，这是“本”。辅助目标是使农村土地资产价值得到体现，并为发挥土地生产功能服务，这是“末”。本末不能倒置！农村土地实行市场化配置是必然选择，但是必须防止过度市场化，尤其应防止过度资本化。

 

　　“资本下乡既是资本的需求，也是现代农业发展的需求。但是资本是逐利的，必须遵循市场规律，让资本自己选择。政府一是要做好引导和监管，二是要加强土地用途管制。乡村振兴是大战略，是城乡统筹发展的客观要求。但是，乡村振兴绝对不是乡村建设，更不是乡村工业化。乡村振兴应在坚守乡村第一产业功能的前提下，改善乡村基础条件，促进乡村的农业产业功能更好实现。”朱道林说。

 

　　激活农村土地要素市场

 

　　预计到2035年，我国将基本实现以“农业强、农村美、农民富”为特征的农业农村现代化。

 

　　达成这一目标，还需要继续深化农村土地制度改革。中国人民大学教授严金明认为，目前我国农村土地要素市场化改革长期处于相对滞后状态，乡村振兴需要激活土地要素的关键作用。

 

　　那么，目前我国农村土地要素市场发展面临哪些挑战？

 

　　严金明认为，首先，城乡统一的建设用地市场尚未形成。尽管2020年实施的新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，但是入市实践过程中仍存在诸多问题。除部分试点外仍然难以流转，价格也未显化，整体市场远未形成。对于宅基地的流转，宅基地产权权能仍不完整，缺乏自由的处分权，也无法进行抵押，大部分交易为隐性或自发。同时，“最后退路保障”和“资产盘活流动”之间相互冲突，“流转”还是“持有”难以抉择。

 

　　其次，土地市场化配套体制机制不健全。具体来看，土地要素供给机制不尽完善，地方政府垄断一级市场的土地要素供给。在单一供给主体管控之下，土地要素供给总量和供给结构等缺乏精准的匹配和控制，仅仅通过土地利用计划指标的供给，难以精准满足土地要素分异需求。同时，增值收益分配机制的公平性和科学性难以保障。在集体土地增值收益分配过程中，政府、企业、市民、村集体和农民等利益相关主体均有较大收益期望。但对于如何进行收益分配，收益分配的比例等关键性问题，仍然没有形成共识和可供推广的分配标准。另外，土地要素交易服务体系、市场监管机制不完善等问题也还存在，需要通过改革逐步解决。

 

　　对此，严金明认为，应积极构建“有效市场”，明确政府边界，推进简政放权。对于资产属性强的土地要素配置，市场起决定性作用，而对于资源属性强的土地要素配置，政府在发挥主动性的同时积极调动市场力量，最终建立土地要素市场化领域的“有为政府”和“有效市场”。同时，注重“公平效率”，利益分配公平，资源配置有效。不仅要关注土地资源资产价值显化、土地资源财产权利平等、增值收益分配合理，而且要关注发展权损失补偿、土地资源可持续利用保障、生态保护、公共利益需求限制下的土地资源发展机会均等，同时也要强调监管体系的公正廉洁，切实实现“权利显化平等，利益分配公平”。

 

　　江苏省人大常委会副主任、省社科联主席曲福田建议，应进一步建立健全城乡统一建设用地市场，以最大可能保障产权主体的利益不受侵害，避免损伤农民积极性，避免产生矛盾冲突，避免影响市场化改革进程。

 

　　完善乡村振兴法治保障

 

　　乡村振兴势在必行，但乡村振兴战略需要在良法善治的基础上推行开来。

 

　　“乡村振兴战略的实施离不开法治的保驾护航，离不开《民法典》确定的基本规则。”全国人大宪法和法律委员会委员、中国社会科学院学部委员孙宪忠认为，关于乡村有两个制度在《民法典》编纂过程中有比较明显的变化。

 

　　一个是关于农村居民组织体的规定，即《民法典》第96条关于农村集体法人作为民法特别法人的规定；另一个是关于农村组织体基本权利的规定，也就是《民法典》第261条关于农村集体经济组织所有权的规定。

 

　　依据《民法典》第96条，农村集体经济组织是一种特别法人。在孙宪忠看来，这个规定首先具有填补空白的意义，更重要的是为下一步乡村振兴和农村治理提供了法律基础。与承担政治职能的各种法人（公法法人、机关法人、党派法人等）相比，农村集体经济组织是一种典型的民法法人，它不承担宪法、行政法等方面的职责。相较于公司法人，农村集体经济组织法人的最大特点表现在加入法人、取得法人成员资格的制度上。我国农村集体经济组织法人，从20世纪50年代建立合作社以来，都是一种“人合法人”（以人的资格为基础），强调成员的身份而不是资金的投入。

 

　　孙宪忠认为，近年来，从《物权法》到《民法典》都强调农村集体经济组织的所有权是一种财产权，《民法典》第261条特别强调集体中成员的权利。现在，集体成员权的制度设计还不完善。比如，成员资格如何取得、如何丧失，成员权包括哪些内容，成员权怎样行使、怎样保护。在实施乡村振兴战略、推进乡村治理时，这些问题还需继续研究解决。

 

　　“此外，不动产登记法律基础、法律效力、登记机关、登记程序以及登记证书的统一，在城市已经基本实现，而在农村还没有完全实现。农村土地确权登记工作量大、费用高、困难多，但农村土地确权登记是财产权利的基础性法律制度建设，做好这项工作对于下一步乡村振兴和乡村治理是很必要的。”孙宪忠说。（文/特约撰稿  焦思颖  陈舒）