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智库报告|绩效预算改革:回顾与前瞻

来源:《中国发展观察》 人气: 发布时间:2017-11-03
摘要:我国绩效预算改革实践与初步成效 在计划经济时期,政府计划是推动我国经济社会发展的核心机制,财政只是保障计划得到贯彻落实的“小出纳”。改革开放以来,伴随着经济体制的变迁,财政运行机制也在不断演进。上世纪80年代,“放权让利”、“分灶吃饭”在调动

我国绩效预算改革实践与初步成效

       在计划经济时期,政府计划是推动我国经济社会发展的核心机制,财政只是保障计划得到贯彻落实的“小出纳”。改革开放以来,伴随着经济体制的变迁,财政运行机制也在不断演进。上世纪80年代,“放权让利”、“分灶吃饭”在调动地方和企业积极性的同时,也突破了既有的、高度统一的财政管理体制,为名目繁多的收费、财政性资金的“体外循环”以及持续的财政赤字埋下了伏笔。上世纪90年代,随着社会主义市场经济体制改革目标的确立,我国经济体制改革步入了以“制度创新”为主要特征的新阶段:在财政收入端,主要的改革举措有1994年的工商税制改革与分税制改革,2002年的所得税收入分享改革与建立政府间转移支付制度;在财政支出端,主要的改革举措则是公共财政“三项改革”,即部门预算、国库集中支付和政府采购改革。就这样,到本世纪初我国搭建起了公共财政的基本框架。此后,深化财政改革的方向自然转向了完善预算管理和提高财政资金使用效益。我国的“绩效预算改革”热潮就是在上述背景下出现的。

  2003年10月,中共十六届三中全会就完善社会主义市场经济体制问题做出部署。会议提出,要“建立预算绩效评价体系”。

  2005年,财政部发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》。2009年,财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》。与此同时,各地也积极开展了关于绩效预算改革的试点工作,探索绩效预算发展的可能路径,甚至产生了“焦作模式”(河南省)、“闵行模式”(上海市)和“南海模式”(广东省)。

  2011年4月,国务院召开第一次政府绩效管理工作部际联席会议,决定在北京、吉林、福建、广西、杭州、深圳等地开展地方政府绩效管理试点;国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点;国家发改委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点;财政部进行财政预算资金绩效管理试点,以为全面推行政府绩效管理积累经验。此后,绩效预算改革(以绩效管理的方式)的步伐明显加快:

  2011年4月,财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,就绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织和工作程序、绩效评价报告的撰写、绩效评价的结果应用等做出明确规定。财政部同时还发布一系列附属文件,包括《财政支出绩效目标申报表》《财政支出绩效评价指标框架(参考)》《财政支出绩效评价报告(参考提纲)》《财政支出绩效评价指标体系(参考样表)》《财政支出绩效评价指标评分表(参考样表)》、《财政支出绩效评价工作流程图》等,为各地区、各部门评价财政支出绩效提供了基本的行为规范。

  同年7月,财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》,明确了建立“覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”的工作目标。该《指导意见》还提出,要逐步建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、预算结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理新机制。在此基础上,财政部发布了《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》,明确了今后一段时间的工作重点。和预算绩效管理工作规划一道,财政部还发布了两份配套文件:《县级财政支出管理绩效综合评价方案》和《部门支出管理绩效综合评价方案》,从而为县级财政绩效评价和部门支出绩效评价提供了基本行为规范。2013年4月,财政部又下发了《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》,发布了《项目支出绩效评价共性指标体系框架》《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》和《财政预算绩效评价共性指标体系框架》,指导和引领各地区、各部门构建相对完善的绩效评价指标体系。

  2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国预算法(修正案)》。新《预算法》从多个方面对预算绩效提出要求,把预算绩效管理上升到了法律层面。

  在贯彻中央要求的过程中,各地区还结合自身实际发布了一系列实施细则。地区性规章制度的发布实施,为预算绩效管理走向深入夯实了基础。

  经过十多年来的酝酿和探索,特别是2011年以来有关部门的大力推动,我国预算绩效管理工作取得显著进展。主要表现在:

  1.建立起了全过程预算绩效管理的新机制。全国预算绩效管理工作会议以来,有关部门积极完善相关法律法规、健全评价指标体系、加强绩效管理信息系统和专家库、中介组织库等基础设施建设,以重大民生支出项目为重点,不断扩大试点范围,创新评价模式,拓宽结果运用,强化绩效约束,初步建立起了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理新机制。

  在中央预算层面上,到2016年我国已实现了中央部门项目支出绩效目标管理全覆盖,中央一级、二级项目全部编报绩效目标,并对中央本级2024个一级项目和中央对地方的93个专项转移支付项目绩效目标和指标进行了逐一审核。根据财政部的要求,中央各部门在2016年预算执行完成后,需要对所有项目支出进行绩效自评,并按照一定比例选取部分项目绩效自评结果报财政部审核。

  在地方预算层面上,一些起步较早的省份形成了具有自身特色的预算绩效管理模式,而绝大部分省份(直辖市、自治区)则认真贯彻财政部有关规定,按照中央的统一要求建立起了预算绩效管理模式。在(地级)市本级层面上,各地已基本实现了绩效目标管理对特定规模以上(如五十万元以上)项目支出的全覆盖。

  2.绩效意识显著增强,预算管理规范化、科学化水平明显提高。经过多年的努力,人们对于“花钱必问效,无效必问责”已经耳熟能详。并且,随着制度的不断完善,上述理念也正逐渐落实为行动。具体如:在预算编制环节随项目报送绩效指标,广泛推行项目支出绩效自评,财政部门对部分项目绩效情况进行抽查,绩效评价结果上报主要领导,把项目绩效评价结果作为单位绩效考评的有机组成部分以及公开披露绩效评价结果等。

  绩效管理还带来了资金分配方式的改变。以前,预算资金管理相对粗放,各支出部门和财政部门往往围绕预算分配展开激烈的讨价还价。最终的分配结果往往充满主观随意性,预算拨款很难与实际需求相吻合。现在把项目绩效作为申请资金的重要依据,对各支出部门来说,申请到项目资金固然重要,但更重要的是把财政资金按预定方式花出去并取得预期的政策效果,这就推动着各部门把工作重心从尽可能多地争取资金支持转向更高质量地做好工作,推动着财政资金分配从“人为分钱”转向“靠制度分钱”。

  3.保证了支出重点,推动了政府职能转变。长期以来,民生项目存在着“口头上重视,但资金拨付不到位”的现象,重点项目则因为主要领导重视而经常出现监督弱化、资金浪费严重的现象。把重点项目支出和民生支出作为绩效管理的重点,就抓住了问题的关键,对于引导各地区、各部门优化资金配置,切实加强预算管理,提高财政资金使用效益发挥了重要作用。

  4.提高了决策的科学化和民主化水平。实施预算绩效管理是庞大的系统工程。无论是相关制度设计、绩效目标确定、还是项目绩效评审,都离不开相关研究机构、专业人士、媒体乃至社会公众的参与。特别是研究机构(专家)、专业中介机构的参与,为预算绩效管理提供了强大的智力支持。这一过程同时也是公共决策逐步开放,走向民主、科学的过程,是有序提高公众对社会事务参与度的过程。

  当前仍存在的问题

  毋庸讳言,在推行预算绩效管理过程中也暴露出来一些问题。具体如:改革动能衰退,前进动力不足;绩效管理的潜力发挥尚不充分等。这些问题如果得不到解决,将会直接影响到我国绩效预算改革向纵深发展。

  1.预算绩效管理“上热下冷”,基层政府积极性不足。预算绩效管理经历了中央倡导和地方探索相结合,然后推行统一模式的发展过程。当前的预算绩效管理无疑是由中央政府倡导和推动的。由于种种原因,预算绩效管理出现了“上热下冷”的现象:政府层级越高,对预算绩效管理的态度越积极,改革动作越大;而越接近基层政府,改革动力越小,改变也越小。总的看,在中央和省级层面上,绩效评价已经比较普遍地开展起来了。但在(地级)市级以下,多数地区还只是处于试点阶段。“就全国来看,经评价的项目(财政或中介机构评价的)约占整个预算项目的25%,其中,经中介机构评价的仅占10%-15%”(马国贤等:《中国财政发展报告2016》)。这也意味着目前的绩效评价尚处在抽查阶段。

  2.支出部门配合不积极,改革能动性不足。绩效管理的目标是建立起全过程预算绩效管理的新机制。这对各支出部门开展业务提出了新的、更高的要求,并且显著增加了其工作人员的业务量。对各支出部门来说,推行预算绩效管理意味着在申报预算之初就要对项目开展详细规划,意味着在项目实施过程中要严格遵守相关财务规定,还意味着在项目完成后对项目实施绩效评估并将绩效评估结果与工作业绩评价挂钩。因此,许多支出部门对预算绩效管理抱有消极态度,甚至将其看作是新套在自己头上的“紧箍咒”。再加上一些深层次问题难以通过绩效管理予以解决,就导致在绩效管理的实务操作中存在严重的形式主义:各种表格都填了,各个环节都走了,但相关要求却落实不到位,绩效管理流于形式。

  3.绩效信息利用不充分,没有形成真正的问责机制。“无效要问责”,是绩效管理的基本理念和基本原则。事实上,各地区、各部门在安排项目资金时,首先考虑的往往是非绩效因素,如领导重视程度、是否符合政策要求以及财政收入状况等。从项目角度看,即便项目绩效评价结果并不如人意,也很少出现后续资金调整乃至取消后续资金支持的情形。

  从事后评价角度看,绩效评价的结果排名大多只是在决策层内(如市委、市政府领导班子内部)传阅。在部门业绩考评体系中,预算绩效评价所占分值也很低。这就直接导致预算绩效评价的约束力度“十分有限”。

  4.预算管理依然粗放,改革潜力远没有发挥出来。决定财政资金使用效益的因素,既有技术性因素,又有制度性因素。从基层财政运行的情况看,单纯依靠预算绩效管理“既无力制止政府‘拍脑袋’带来的无效决策,也无力制止‘政绩工程’式浪费”,而上述决策失误所带来的损失往往是惊人的。另外如涉农资金,随着国家经济实力增强,政府用于“三农”的投入大幅增加;但因为涉及政府部门多、政府层级多,涉农政策和涉农资金呈现“九龙治水”的局面,各路资金“各自为政”、缺乏配合,导致资金使用整体效益很差。在推进预算绩效管理的过程中,各地都曾对涉农项目开展一系列绩效评估,却丝毫没能改变上述局面。这就不仅使人们发出疑问:“若预算绩效评价既无法发现公共资金上的浪费和低效率,又无法向责任者追责,那么它有什么价值呢?”(马国贤等:《中国财政发展报告2016》)

  5.新制度高效运行尚待时日。预算绩效管理是一个庞杂的系统。在建立起相关机制、规则、机构(智库)之后,能否充分发挥人和相关机构(也就是咨询专家库、中介机构库、监督指导人员库“三个智库”)的积极性,直接关系到新机制、新规则能够高效运转。事实上,由于后续监管不力、动力机制缺乏、对智库成果利用不充分等原因,“三个智库”应有的潜力远没有发挥出来,这就导致多项制度陷于“空转”、流于形式。如何激发新制度的活力,是摆在有关部门面前的现实挑战。

  重新审视我国绩效预算的改革路径

  “绩效预算”概念在引入中国后,很快便引发了关于“绩效预算”研究和改革探索的热潮。2011年,绩效预算改革与政府绩效管理融合,成为政府绩效管理的有机组成部分;相应地,“绩效预算改革”也让位于“预算绩效管理”。从直观上理解,绩效预算改革强调的是通过制度重构来建立以绩效为中心的预算管理新模式;预算绩效管理强调的则是通过强化绩效导向来提高预算资金的使用效益。两种思维模式的共同点是对资金使用效益的追求,其根本区别则在于是否涉及深层次的结构变革。

  目前,我国旨在提高预算绩效的举措都是在“预算绩效管理”的语境下推出的。分析当前绩效预算管理中存在的矛盾和问题,明确下一步的前进方向,首先需要正本清源,搞清楚预算绩效管理和绩效预算改革之间的关系。

  (一)需要把握的几个事实

  1.绩效预算有共性,更有个性

  人们把公共服务的生产链描绘为如下四个阶段:要素投入阶段、生产阶段、产出阶段和产生效果阶段(如图1所示)。传统预算管理(条目预算)强调的是各部门必须按照事先确定的支出标准来申请和使用资金,当时预算管理的重心是成本控制和资金使用的合规性。旧绩效预算关注的是产出和效率,而新绩效预算关注的是资金使用的最终效果和政策目标的实现。人们还归纳了新绩效预算的共性特征,具体如:自上而下的决策机制;总量控制或支出限额控制;对绩效信息的系统发掘与运用;适当放权,在保持统一的前提下提高灵活性以及注重透明度、强化支出责任等。

  即便如此,我们也要看到:对于什么是绩效预算,目前国际上并没有统一的定义。例如,世界银行沙利文认为,绩效预算是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制,具体来说,就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统;OECD则认为,绩效预算是把资金分配与可度量的结果联接起来的预算形式(刘昆主编:《绩效预算:国外经验与借鉴》,中国财政经济出版社,2007)。在讨论绩效预算时,人们所使用的词汇也不尽相同,有PerformanceBudgeting,Performance-BasedBudgeting,Result–BasedBudgeting,PerformanceFunding等。OECD还根据对绩效信息利用程度的不同,把绩效预算细分为展示型、信息报告型和直接型/公式化型。所谓展示型绩效预算,就是只在预算文件或政府文件里提供绩效信息,绩效信息并不会影响有关资金分配的决策;而直接型/公式化型绩效预算则把财政资源的分配与绩效(或产出)直接挂起钩来,例如在测算单位成本的基础上向医院、学校提供支持资金等。从绩效信息仅仅充当沟通工具到资金分配与绩效信息直接挂钩,绩效预算表现形式上的差别由此可见一斑。

  2.绩效预算拥有不同发展路径和管理模式

  上世纪90年代,(新)绩效预算在发达国家兴起,是多种因素共同作用的结果,具体如“公共管理革命”的影响、信息革命的影响、经济财政结构失衡以及执政党轮替等。由于面临的挑战/机遇各不相同,各国在推进绩效预算改革时所选择的改革路径也千差万别。以美国和英国为例,英美两国历史、文化、发展水平高度相近,即便如此,两国绩效预算的发展路径也是各有特色。美国是在国会通过相关法律(《政府绩效与结果法案》)后,政府依法开展国家绩效评价以推动建立“绩效政府”。就美国而言,绩效预算不过是上述“政府再造”运动的有机组成部分而已;英国则是从“雷纳评审”、节约政府开支切入,通过“公民宪章运动”把绩效管理的理念渗透到公共服务和预算管理过程当中。在政策工具方面,英国最有特色的是“综合开支审查”(ComprehensiveExpenditureReview)和公共服务提供协议(ServiceDeliveryAgreements);而美国则是战略优先目标、项目评价评级工具(PART)和“红绿灯”部门评价系统。

  3.绩效预算改革更多是一个渐进性过程

  许多人认为,在搞清楚绩效预算的运作机制和基本制度框架后,只要坚定信心、明确前进方向、积极推动改革,绩效预算改革很快就会取得圆满成功。其实,这是一个典型的认识误区。从国际经验看,在短短数年内就成功完成绩效预算改革的例子并不多。韩国是绩效预算“大爆炸”改革的成功典范,但韩国的成功是由一系列特殊因素共同促成的,具体如:东南亚金融危机带来的严峻经济挑战、经济发展正处在转型的关节点上、国家规模相对小、政党轮替和政府领导人更迭等。并不是所有国家都面临和韩国同样的机遇与挑战。

  对多数国家来说,绩效预算改革是一个缓慢的渐进过程。以美国为例,从上世纪50年代开始探索绩效预算到90年代绩效预算重新成为潮流,前后历时40多年;类似地,澳大利亚从引入中期预算、部门预算、项目预算和项目评估,到修订相关法律、夯实绩效预算管理的法律基础,也历时将近20年。出现上述局面,根本原因在于预算管理是政府管理的有机组成部分。绩效预算改革和政府转型紧密相连,而政府的改革和发展又和当地独特的经济、政治、文化密不可分。这就决定了如下事实:虽然绩效预算改革有集中的制度构建,但整个制度构建过程却不是短时间内就能完成的。因此,绩效预算改革总体上是一个渐进性的全面改革过程。

  国外学者曾将预算职能概括为控制、管理、计划等五种(如表1所示)。从以控制功能为主导转向以责任功能为主导,揭示的是美国预算管理在整个20世纪的演进路径。我国开展绩效预算改革的起点,是社会主义市场经济体制框架初步搭建,各项规章制度尚不完备,各项法律法规得不到切实遵守,预算管理科学化、规范化程度较低的客观事实。从国际经验看,解决上述问题需要充分发挥预算的控制职能。在这样的起点上推进绩效预算改革,意味着要跨越发达国家预算管理上百年走过的路。这涉及制度重构、能力建设、文化调试以及社会环境的创造,是复杂的、系统的社会工程。如此庞大的系统工程,怎能仅靠决策层的坚强决心就在短期内取得成功呢?

  (二)绩效管理是我国绩效预算改革的特定发展阶段

  我国绩效预算改革试点是从项目绩效评价开始的。和经常性支出相比,项目支出具有边界清晰、目的明确、资金需求多、节约潜力大的特点。从实践角度看,项目支出也是暗箱操作多、权钱交易频发的领域。从项目入手启动绩效管理改革,具有现实可行性。但随着试点探索的深入,项目绩效管理的弊端也逐渐暴露出来。特别是财政部门独家推进绩效预算改革所遇到的重重障碍,使人们产生了强烈的挫折感。

  自2011年启动政府绩效管理试点之后,绩效预算改革成为政府绩效管理的有机组成部分(绩效预算改革也相应更名为预算绩效管理)。相应地,预算绩效管理由财政部门“独家推动”变成了“整个政府”的事务。预算绩效管理带来了一系列的制度创新,其中许多是对前期绩效预算改革所面临深层次矛盾的回应。具体如:

  1.预算绩效管理摆脱了财政部门“单兵突进”的局面。不仅中央政府(国务院)布置预算绩效管理工作,各省也纷纷就绩效预算管理做出部署。这就使预算绩效管理成为整个政府的行动。

  2.预算绩效管理强调新制度框架的构建。现阶段的预算绩效管理十分重视制度新框架的构建工作。特别是,咨询专家库、中介机构库和监督指导人员库的建设,把外部力量系统性地引入到预算管理过程当中,打破了政府“封闭运作”的传统,为预算绩效管理注入了新的活力。

  3.预算绩效管理在很大程度上完善了绩效指标体系。财政部在总结经验的基础上,发布了绩效指标共性指标体系。根据绩效评价对象的不同(项目、部门或者基层政府),共性指标体系各有侧重:对于项目支出,强调的是管理效率和资金支出效果;对于部门,强调的是对支出实施绩效管理的情况;对于地方政府,强调的则是政府履行基本职能和提供公共服务的情况。和绩效预算改革初期单纯强调“项目绩效评审”相比,现行指标体系已经前进了很多、完善了很多。

  4.预算绩效管理还推动了政府职能的转变。以部门预算为例。部门预算表面看是“一个部门一本预算”,其实蕴含了“财政部门实施总量控制、支出部门在合规的前提下自主配置资源”的权责分配新格局。因为涉及深刻的利益调整,部门预算改革的推进也是一波三折。但随着预算绩效管理不断走向深入,财政部门的管理重心逐步向审查绩效、监督绩效和评价绩效上转移;而支出部门也不得不拿出更多的时间和精力来规划项目、实施项目乃至对项目实施情况进行反思。这就推动了财政部门和各支出部门履职方式的转型,推动了财政部门和各支出部门间权责关系的重构(虽然上述重构过程是渐进的)。

  从社会变革的深度和广度看,我们完全可以得出如下结论:在“政府绩效管理”语境下推进的预算绩效管理,是新时期我国推进绩效预算改革的表现形式。从渐进式改革的角度看,当前的预算绩效管理不过是绩效预算改革的一个中间阶段而已。

  (三)全过程绩效管理具有阶段性和过渡性

  应当清醒地看到,绩效管理毕竟只是绩效预算改革的特定发展阶段,具有内在的局限性。主要表现在:

  1.管理和绩效改革在理念上存在明显差异。由于绩效提升最终都会体现在指标改进上,绩效管理很容易陷入“唯指标论”,出现“按图索骥”实施管理的局面,最终反倒阻碍了绩效改进。要避免陷入怪圈,必须着眼于改革和制度重构,着眼于机制设计和激发各方力量的活力。

  2.过程管理和结果管理存在冲突。预算绩效管理的目标,是建立全过程绩效管理的新机制。这样的愿望是美好的,但也是不现实的。过程和结果不可兼得。要想追求更好的结果,就必须赋予支出部门一定的主动权。在加强问责的前提下把具体的预算管理权限下放给支出部门,是绩效预算改革的一个特点。随着时间的推移,全过程绩效管理所蕴含的上述冲突将会更加尖锐。

  3.当前预算绩效管理面临的矛盾需要有新的突破。当前预算绩效管理中存在的问题,有的是技术性的,可以通过科学界定项目单元、完善绩效评价指标体系、完善绩效评价流程等办法予以解决;有的则是机制性的,需要通过完善机制设计来解决。具体如:完善预算管理各环节的权责关系,完善市、县级“三个智库”体系建设,整合不同的绩效管理体系等。如果说技术性问题可以通过完善管理予以解决的话,机制性问题则只能通过突破既有的制度框架、深化改革来解决。

  4.经济社会环境在不断变化。近年来,新一届中央领导集体的治国方略依次展开,全面改革不断走向深入,依法治国不断取得新的进展。具体到预算管理领域,像建立全口径预算、中期支出框架(中期预算)改革、政府会计制度改革、提高财政透明度、加强对违法违纪行为的惩处力度以及加强人大预算监督等都在不断取得新的进展。这也为绩效预算改革走向深入创造了必要的外部条件。

  总之,作为渐进式改革的一个中间阶段,预算绩效管理必然会、也应该在适当的时间被超越、被突破。需要进一步理清思路,积极创造条件,适时地把绩效预算改革推向前进。

  循序渐进,推动绩效预算改革

  (一)近期内可采取的措施

  从近期看,要以新发展理念为契机,以落实重大专项为抓手,不断完善预算绩效管理,充分挖掘“绩效管理的潜力”:

  1.完善项目绩效评价制度。围绕“十三五”重点任务的贯彻实施,按照战略—计划—行动的行为逻辑,根据加强政府与社会沟通的需要,优化项目的边界范围,大幅缩减项目的数量。在优化项目设定的基础上,进一步细化指标设计、完善评估流程和评估方法,不断提高绩效评估工作的规范化、标准化水平。在绩效管理进展相对落后的地区(市、县级),则应抓紧时间建立全过程预算绩效管理的新机制。

  2.充分发挥“三个智库”的作用。推动市(县)“三个智库”体系建设,完善预算绩效管理支撑体系。建立“三个智库”动态管理机制,切实加强对外部专家、中介机构的管理和监督。推动中介机构行业协会建设,充分发挥其自我管理、自我约束的社会功能。

  3.加强绩效评价结果运用。提高预算绩效评价结果在部门绩效考核体系中所占的分值(或比重),强化绩效问责的力度。从向人大报告入手,推动项目绩效评价结果有序公开。把绩效作为人大预算监督的重要内容,鼓励跨界别人大代表(常委)参与相关业务领域内预算绩效的监督审查;更加注重发挥舆论监督的作用。

  (二)中长期内可采取的措施

  从中长期看,则要着眼于制度构建,搭建起支持绩效预算的新机制,为建立绩效政府提供支撑:

  1.优化政府机构设置和权责分工。主要包括:(1)整合预算绩效管理和部门绩效考评两个业绩评价体系,明确预算绩效管理的重点和任务;(2)整合财政部和发改委两个系统,强化财政预测和宏观管理能力,提高国家规划与资金分配的一致性。引入中期财政。所有重大政策的出台、发展规划的设立,都要明确资金投入保障机制;(3)推行“大部制”。整合各支出部门,减少政府机构间的重叠与交叉;进一步明晰财政部门和支出部门的权责关系划分。

  2.明晰政府间关系,提高整体效能。主要包括:(1)适当压缩行政管理层级,进一步明晰政府间权责划分。突出中央—省—市(县)三级预算的支撑作用,推行“省直管县”,将乡级政府改造为标准化公共服务的提供者;根据宏观调控、公共服务、市场监管等不同职能的特点,进一步明晰政府间财政事权与支出责任划分;(2)完善基层政府财力保障机制,明确最低公共服务标准和社会保障标准,引导基层政府因地制宜地提供公共服务。

  3.以战略为导向,建立预算绩效管理新机制。突出财政对政府履职的保障作用,逐步建立以战略为导向的公共支出绩效管理新模式:首先,根据政府整体发展战略明确部门中心任务,各部门依据中心任务确定中心战略行动(一级项目),并把战略行动细化为若干具体的项目、行动和政策(二、三级项目)。其次,各支出部门在财政部门的指导下,对二、三级项目进行评估,并根据绩效评价结果对二级项目进行动态调整优化;当然,财政部门也会对各部门实施绩效管理的情况进行督导和检查。再次,财政部门主要负责对一级项目开展绩效评估,并依据绩效评价结果向政府决策层提出优化资源配置、提高资源使用效率的意见和建议。

  4.重视发挥人大的潜力,形成绩效管理闭环。市(县)级人大常委会普遍设立预算工作委员会,为人大审查预算、监督预算提供技术支持;为人大常委会委员配备私人助手;为人大代表设立工作电子信箱,开设微博、微信公众号等传媒工具;提高人大工作透明度,人大代表履职情况接受公众监督;深入落实《监督法》,探索人大监督的新形式、新方法等。(张俊伟 作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)


  

责任编辑:艾米杰
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